خانه / تحلیل ها / یک گام در تخریب نظم معاملات بخش عمومی کشور
1_278_96_monaghese

یک گام در تخریب نظم معاملات بخش عمومی کشور

شهرام حلاج‌. پژوهشگر نظام فنی و اجرائی و معاملات بخش عمومی

حکم نادرست و پرمخاطره درباره‌ «برگزاری مناقصات دولتی» از برنامه‌ پنجم توسعه به «احکام دائمی برنامه‌ها» منتقل شد. بند الحاقی ماده ۵٧ احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور حکمی نامناسب و نادرست از حیث شکل و محتوا و موجب انحرافات متعددی در مناقصات و معاملات بخش عمومی است. این بند که تکرار بند «هـ» ماده ٨٢ قانون برنامه پنجم توسعه و مصداق بارز قانون‌گذاری پراکنده و موجب بی‌نظمی و هرج‌و‌مرج در معاملات و تدارکات بخش عمومی ‌است، در فضایی نامناسب و غیر‌کارشناسی از یک حکم موقت به حکمی دائمی تبدیل‌ شد. این متن پرابهام و تعارض به شرح زیر است: «تمامی معاملات و قراردادهای خارجی [دولتی] که بیش از ده ‌میلیون (١٠,٠٠٠,٠٠٠) دلار باشد با رعایت قوانین مربوطه شامل قانون «حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی در تأمین نیازهای کشور و تقویت آن در امر صادرات مصوب ١/۵/١٣٩١» تنها از طریق مناقصه محدود و یا بین‌المللی با درج آگهی در روزنامه‌های کثیرالانتشار و رسانه‌های الکترونیکی داخلی و خارجی انجام و منعقد می‌شود. موارد استثنا به تأیید کمیته سه‌نفره متشکل از وزیر امور اقتصادی و دارایی، رئیس سازمان و وزیر وزارتخانه مربوطه یا بالاترین مقام اجرائی ذی‌ربط می‌رسد. در کلیه مناقصه‌ها، حق کنترل و بازرسی کمّی و کیفی و کنترل قیمت برای کلیه کالاهای وارداتی و پروژه‌ها برای خریدار محفوظ است. وزیر یا بالاترین مقام اجرائی ذی‌ربط، مسئول حسن اجرای این موضوع است. بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران فقط مجاز به تعهد یا پرداخت بهای معاملات و قراردادهایی است که تأیید بالاترین مقام دستگاه‌های اجرائی، مبنی بر رعایت مفاد این بند را داشته باشد. قراردادهایی که به تشخیص هیأت وزیران ماهیت محرمانه دارند از شمول این حکم مستثنا بوده و نیاز به طرح و تأیید موضوع در هیأت مذکور ندارند». یکی از مباحثی که به‌دلیل شیوه عجیب نگارش این بند در کمیسیون‌های تخصصی مجلس مطرح شد این بود که علی‌الاصول مراد نویسندگان باید «کمتر از ١٠ میلیون دلار» باشد که به‌اشتباه نوشته‌اند «بیش از ١٠ ‌میلیون دلار» زیرا در شکل کنونی، دچار تناقض منطقی و به‌معنی کاهش نظارت در صورت افزایش مبلغ است. چنین رویکردی خلاف اصل «توازن» در تشکیل معاملات است. اصل توازن حکم ‌می‌کند که میزان حساسیت و نظارت باید متوازن و متناسب با میزان مخاطره باشد در حالی‌که این بند کاملا برعکس حکم کرده ‌است. به‌همین‌دلیل یکی از پیشنهادهای نمایندگان تغییر عبارت «بیش‌ از» به «کمتر از» بود. البته برای رفع این تناقض منطقی و فنی، گذشته از این تغییر حداقلی، بهسازی کلی متن نیز لازم است که بعدا به آن می‌پردازیم. اینک برخی خطاها و انحرافات دیگر این مصوبه ذکر ‌می‌شود: درحالی‌که در ظاهر بند نوشته شده «با رعایت قوانین مربوط»، مهم‌ترین قانون مربوط یعنی «قانون برگزاری مناقصات» به طرز نادرست و تکه‌تکه نقض شده‌ است. (یعنی منطق این نقض نیز حتی یک منطق یکپارچه نیست).  اساسا «معاملات و قراردادهای خارجی» از طریق مناقصه «غیربین‌المللی» («داخلی»، موضوع بند «ب» ماده ١۵ قانون برگزاری مناقصات) نمی‌تواند تشکیل‌‌‌شود که اینک لازم باشد از طریق قانون‌گذاری بگوییم «از طریق مناقصه محدود و یا بین‌المللی». این عبارت غلط است. می‌توان گفت «مناقصه بین‌المللی عمومی یا محدود».  «مناقصه محدود و یا بین‌المللی» یک تقسیم کاملا نادرست است. زیرا قسیم یا بدیل‌ «مناقصه محدود»، «مناقصه عمومی» است. این نگارش خبر از درک نادرست از موضوعات تخصصی مناقصات می‌دهد. اما پرسش اساسی آن است که چرا باید مناقصه محدود را مجاز دانست و از مناقصه عمومی پرهیز کرد؟ درحالی‌که «مناقصه محدود» به تصریح ماده ٢۶ قانون برگزاری مناقصات، منوط به وجود یک فهرست قانونی قبلی است و نویسندگان باید پاسخ ‌دهند و تعیین ‌‌کنند که اگر این فهرست نباشد، آیا دیگر نباید مناقصه‌ گذاشت؟

چرا «مناقصه عمومی (با ارزیابی کیفی یا بدون آن) » نباید جزء موارد مجاز محسوب بشود؟ در اینجا بازهم برداشت نادرست از مفاهیم قانونی و خلط آنها رخ داده‌است. چنین نگارش‌هایی نشان می‌دهد که لوایح تقدیمی دولت نیز در برخی موارد فاقد حداقل‌های لازم برای یک لایحه یا پیش‌نویس قانونی هستند.

در شرایطی که قانون مشخص و تخصصی، یعنی قانون برگزاری مناقصات، تمام سازوکارهای اطلاع‌رسانی و انتشار فراخوان و دیگر اطلاعات را برای انواع مناقصه (از جمله مناقصه بین‌المللی) تعیین کرده‌ است، چرا باید در اینجا عبارات جدیدی ابداع ‌‌شود که برخی از آنها، مانند «رسانه‌های الکترونیکی داخلی و خارجی» گنگ و کاملا قابل‌تفسیر به ‌رأی است. در قانون برگزاری مناقصات «پایگاه ملی اطلاع‌رسانی مناقصات» (ماده ٢٣) و نیز روش‌های انتشار در روزنامه‌ها با جزئیات (در بندهای «ب»، «ج» و «د» ماده ١٣) به‌روشنی تعیین شده ‌است.
اولا معلوم نیست منظور از «موارد استثنا»، استثنا از حیث قوانین صدر بند است یا از حیث «محدود یا بین‌المللی» مندرج در میان بند یا استثنا از حیث اطلاع‌رسانی. ثانیا معنای دقیق استثنا و روش آن، در همان قانون مشخص و تخصصی (یعنی «قانون برگزاری مناقصات») به‌وضوح و درعین‌حال با درنظرداشتن تفاوت‌های ساختاری و حقوقی دستگاه‌ها و نهادهای مختلف پیش‌بینی شده‌ است. نادیده‌گرفتن آن سازوکار روشن و مورد‌عمل و به جای مراجعه به آن سازوکار روشن ایجاد ابهام در مورد مرجع اولیه تصویب گزارش ترک تشریفات، یک آشفتگی دیگر ناشی از یک چنین قانون‌گذاری پراکنده خواهد ‌بود.
چه نیازی به نقض مکرر قوانین روشن و تخصصی در ضمن قانون برنامه کشور است؟ ذکر عبارت بدیهی «در کلیه مناقصه‌ها، حق کنترل و بازرسی کمّی و کیفی و کنترل قیمت برای کلیه کالاهای وارداتی و پروژه‌ها برای خریدار محفوظ است» چه لزومی دارد؟ آیا بیان حق کنترل و بازرسی برای خریدار، نیازمند قانون‌گذاری است؟ اساسا خرید بدون کنترل، در کدام معاملات مجاز و روا بوده‌ است و حق کنترل طبق کدام قاعده سلب شده ‌است که در اینجا لازم بوده ‌است حق کنترل به خریدار اعطا شود؟
پس با تأکید بر اینکه مخاطرات این متن بسیار بیش از فواید آن ‌است، تصریح‌ می‌کند که دغدغه‌هایی نزدیک به آنچه در توجیه نگارش چنین موادی بیان ‌می‌شود با احکامی کاملا متفاوت تأمین می‌شود. مثلا برای رفع تناقض منطقی و فنی بند می‌توان بند زیرا را به نحوی روشن‌تر و بهتر نوشت:
«نصاب تعیین روش مناقصه از طریق معاملات کوچک یا متوسط (استعلام) یا بزرگ (برگزاری تشریفات) برای معاملات بین‌المللی (که اشخاص دارای تابعیت غیرایرانی با رعایت قوانین مربوط شامل قانون «حداکثر استفاده از توان تولیدی و در تأمین نیازهای کشور و تقویت آن در امر صادرات مصوب ١/۵/١٣٩١ مجاز به شرکت در آن هستند) برابر است با نصاب مالی سالانه معاملات (موضوع تبصره یک ماده ٣ قانون برگزاری مناقصات) تقسیم به نرخ تسعیر ارز بانک مرکزی اعلام‌شده در روز برآورد مبلغ معامله توسط مناقصه‌گزار».
مسئله واقعی و عینی آن است که گاهی در معاملات بین‌المللی یا معاملاتی که با تسهیلات اعتباری خارجی صورت ‌می‌گیرد، تعارض قوانین و مقررات داخلی با قوانین و مقررات تأمین و تدارکات کالا و خدمات نهادهای اعتبار‌دهنده وجود ‌‌دارد که تنها شرط اعطای آن وام نیز رعایت قوانین و مقررات همان نهادها است که البته با عضویت ایران در هریک از آن نهادها و نیز مشارکت ایران در تدوین مقررات مربوطه موافقت اصولی و اولیه جمهوری اسلامی ایران تأمین شده‌ است اما در هر مورد لازم به نظر می‌رسد که با تأیید سازمان‌های داخلی ذی‌ربط این موضوع بررسی و تأییدیه مربوطه صادر شود تا در عین رعایت حقوقی و مصالح ملی، امکان استفاده بجا از این اعتبارات و تسهیلات مفید نهادهای توسعه‌ای استفاده صورت ‌گیرد. برای استفاده از چنین تسهیلات بین‌المللی نیز کافی است که قاعده زیر را مدنظر قرار داد: «در مواردی که استفاده از تسهیلات اعتباری خارجی مانند تسهیلات بانک‌های توسعه‌ای بین‌المللی در میان باشد، رعایت «مقررات تأمین کالا یا خدمات» موردنظر مؤسسه یا سازمان تأمین‌کننده آن تسهیلات، با شرط رعایت حداکثر ظرفیت آن «مقررات تأمین کالا یا خدمت» به‌نفع تأمین‌کنندگان ایرانی، با ترک تشریفات قانون برگزاری مناقصات (مصوب ١٣٨٣) پس از تأیید هیأت‌های مربوطه موضع ماده ٢٨ قانون نامبرده مجاز است».

چرا «مناقصه عمومی (با ارزیابی کیفی یا بدون آن) » نباید جزء موارد مجاز محسوب بشود؟ در اینجا بازهم برداشت نادرست از مفاهیم قانونی و خلط آنها رخ داده‌است. چنین نگارش‌هایی نشان می‌دهد که لوایح تقدیمی دولت نیز در برخی موارد فاقد حداقل‌های لازم برای یک لایحه یا پیش‌نویس قانونی هستند.
در شرایطی که قانون مشخص و تخصصی، یعنی قانون برگزاری مناقصات، تمام سازوکارهای اطلاع‌رسانی و انتشار فراخوان و دیگر اطلاعات را برای انواع مناقصه (از جمله مناقصه بین‌المللی) تعیین کرده‌ است، چرا باید در اینجا عبارات جدیدی ابداع ‌‌شود که برخی از آنها، مانند «رسانه‌های الکترونیکی داخلی و خارجی» گنگ و کاملا قابل‌تفسیر به ‌رأی است. در قانون برگزاری مناقصات «پایگاه ملی اطلاع‌رسانی مناقصات» (ماده ٢٣) و نیز روش‌های انتشار در روزنامه‌ها با جزئیات (در بندهای «ب»، «ج» و «د» ماده ١٣) به‌روشنی تعیین شده ‌است.
اولا معلوم نیست منظور از «موارد استثنا»، استثنا از حیث قوانین صدر بند است یا از حیث «محدود یا بین‌المللی» مندرج در میان بند یا استثنا از حیث اطلاع‌رسانی. ثانیا معنای دقیق استثنا و روش آن، در همان قانون مشخص و تخصصی (یعنی «قانون برگزاری مناقصات») به‌وضوح و درعین‌حال با درنظرداشتن تفاوت‌های ساختاری و حقوقی دستگاه‌ها و نهادهای مختلف پیش‌بینی شده‌ است. نادیده‌گرفتن آن سازوکار روشن و مورد‌عمل و به جای مراجعه به آن سازوکار روشن ایجاد ابهام در مورد مرجع اولیه تصویب گزارش ترک تشریفات، یک آشفتگی دیگر ناشی از یک چنین قانون‌گذاری پراکنده خواهد ‌بود.
چه نیازی به نقض مکرر قوانین روشن و تخصصی در ضمن قانون برنامه کشور است؟ ذکر عبارت بدیهی «در کلیه مناقصه‌ها، حق کنترل و بازرسی کمّی و کیفی و کنترل قیمت برای کلیه کالاهای وارداتی و پروژه‌ها برای خریدار محفوظ است» چه لزومی دارد؟ آیا بیان حق کنترل و بازرسی برای خریدار، نیازمند قانون‌گذاری است؟ اساسا خرید بدون کنترل، در کدام معاملات مجاز و روا بوده‌ است و حق کنترل طبق کدام قاعده سلب شده ‌است که در اینجا لازم بوده ‌است حق کنترل به خریدار اعطا شود؟
پس با تأکید بر اینکه مخاطرات این متن بسیار بیش از فواید آن ‌است، تصریح‌ می‌کند که دغدغه‌هایی نزدیک به آنچه در توجیه نگارش چنین موادی بیان ‌می‌شود با احکامی کاملا متفاوت تأمین می‌شود. مثلا برای رفع تناقض منطقی و فنی بند می‌توان بند زیرا را به نحوی روشن‌تر و بهتر نوشت:
«نصاب تعیین روش مناقصه از طریق معاملات کوچک یا متوسط (استعلام) یا بزرگ (برگزاری تشریفات) برای معاملات بین‌المللی (که اشخاص دارای تابعیت غیرایرانی با رعایت قوانین مربوط شامل قانون «حداکثر استفاده از توان تولیدی و در تأمین نیازهای کشور و تقویت آن در امر صادرات مصوب ١/۵/١٣٩١ مجاز به شرکت در آن هستند) برابر است با نصاب مالی سالانه معاملات (موضوع تبصره یک ماده ٣ قانون برگزاری مناقصات) تقسیم به نرخ تسعیر ارز بانک مرکزی اعلام‌شده در روز برآورد مبلغ معامله توسط مناقصه‌گزار».
مسئله واقعی و عینی آن است که گاهی در معاملات بین‌المللی یا معاملاتی که با تسهیلات اعتباری خارجی صورت ‌می‌گیرد، تعارض قوانین و مقررات داخلی با قوانین و مقررات تأمین و تدارکات کالا و خدمات نهادهای اعتبار‌دهنده وجود ‌‌دارد که تنها شرط اعطای آن وام نیز رعایت قوانین و مقررات همان نهادها است که البته با عضویت ایران در هریک از آن نهادها و نیز مشارکت ایران در تدوین مقررات مربوطه موافقت اصولی و اولیه جمهوری اسلامی ایران تأمین شده‌ است اما در هر مورد لازم به نظر می‌رسد که با تأیید سازمان‌های داخلی ذی‌ربط این موضوع بررسی و تأییدیه مربوطه صادر شود تا در عین رعایت حقوقی و مصالح ملی، امکان استفاده بجا از این اعتبارات و تسهیلات مفید نهادهای توسعه ای استفاده صورت ‌گیرد. برای استفاده از چنین تسهیلات بین‌المللی نیز کافی است که قاعده زیر را مدنظر قرار داد: «در مواردی که استفاده از تسهیلات اعتباری خارجی مانند تسهیلات بانک‌های توسعه‌ای بین‌المللی در میان باشد، رعایت «مقررات تأمین کالا یا خدمات» موردنظر مؤسسه یا سازمان تأمین‌کننده آن تسهیلات، با شرط رعایت حداکثر ظرفیت آن «مقررات تأمین کالا یا خدمت» به‌نفع تأمین‌کنندگان ایرانی، با ترک تشریفات قانون برگزاری مناقصات (مصوب ١٣٨٣) پس از تأیید هیأت‌های مربوطه موضع ماده ٢٨ قانون نامبرده مجاز است».

 

منبع: روزنامه شرق

شنبه ۴ دی ۹۵

شماره:۲۷۵۸

پاسخ دهید

نشانی ایمیل شما منتشر نخواهد شد.