خانه / تحلیل ها / آیا سیاست‌گذاری قابل تقلیل به تکنوکراسی است؟
Policies_IRIRAN

آیا سیاست‌گذاری قابل تقلیل به تکنوکراسی است؟

حسین رجب پور
نزدیک شدن به برهه‌های انتخاب اعضاء کابینه یا مدیران ارشد سازمان اداری، همواره بحث نسبت میان جناح‌های سیاسی و قدرت اداری را پیش می‌کشد. پیش از انتخابات همگان با تاکید بر لزوم گسترش احزاب بر لزوم سابقه دار و شناسنامه‌دار بودن فعالان سیاسی حاضر در عرصه سیاسی تاکید کرده و آن را از لوازم توسعه سیاسی می‌دانند، حال آنکه پس از هر انتخاباتی اثرگذاری همین احزاب بدل به باندبازی و مافیا و … می‌شود، اما پارادوکس تلقی نقش مثبت احزاب در سازمان‌دهی به رقابت سیاسی و نقش منفی همان احزاب در تاثیرگذاری بر تصمیم‌گیری‌های اجرایی و سیاستگذاری چگونه قابل تصویر است؟
با نگاهی دقیق‌تر به سویه‌های نظری این مجادله باید تاکید کرد که این تلقی تنها به برخی بخش‌های جامعه خلاصه نمی‌شود. در مثالی دیگر، علی اصغر سعیدی در مقدمه کتاب «تکنوکراسی و سیاست‌گذاری اقتصادی در ایران» که به خاطرات رضا نیازمند، معاون وقت وزارت اقتصاد و خاطرات او از بازخوانی جهش اقتصادی دهه ۴۰ و نقش وزارت اقتصاد در تحقق این جهش اختصاص دارد، به تمایز تکنوکراسی و بوروکراسی پرداخته است. دکتر سعیدی در روایت خاطرات نیازمند از استقرار صنایع ماشین سازی و ذوب آهن و کمک به شکل‌گیری صنایعی مانند خودروسازی تلاش می کند تا با تمایز قائل شدن میان تکنوکرات‌ها و بروکرات‌‌ها، نوع اول را دارای دستاورد و نوع دوم را آمیخته با انتقادات جاری به نقش آفرینی دولت (در اقتصاد) بنامد.
اما آیا تقابل سیاست‌گذاران و بوروکرات‌ها، یا تقابل تکنوکراسی و بوروکراسی و قائل شدن به برتری تکنوکرات‌ها بر دو دسته بوروکرات‌ها یا سیاستمداران قابل پذیرش است؟ به نظر می‌رسد این دست روایات با خلاء‌های گوناگون، عدم درک درست از بنیان‌های نهادی مدیریت کلان، عدم درک درست از ایدئولوژی و تاثیر دانش و ارزش در تصمیمات اجرایی و نیز عدم درک درست از اقتصاد سیاسی مدیریت کلان همراه باشد.
مدیران کلان برخلاف مدیران اجرایی نقش سیاست‌گذار، هماهنگ کننده تعارض‌ها و مجری طرح‌ها را دارند، از این رو تقلیل نقش آنها به تنظیم کننده امور فنی قابل تصور نیست. این همان اشتباهی است که سعیدی در تمایز بخشی تکنوکرات‌ها و بروکرات‌ها انجام می‌دهد. اما مدیریت کلان از وجوه سیاسی نیز خالی نیست. دیدگاه‌های خام دستانه‌ای که خواهان رعایت صرف قواعد فنی در تصمیم‌گیری‌های کلان هستند آمیختگی دانش و ارزش و نقش مدیران کلان در هماهنگ سازی تعارض منافع و سیاست گذاری در بستر تعارض‌ها را نایدیده می‌گیرند. این مقاله به ایضاح مفهومی در این زمینه پرداخته و نکاتی را در این زمینه تذکر می‌دهد.
در تصور تقلیل‌گرایی که در قالب تقابل سیاست و فن سالاری یا تقابل سیاست و تخصص‌گرایی ایجاد می‌شود، گویی فن سالاران (تکنوکرات‌ها) یا متخصصین تصمیم گیری‌های کلان را فاقد از مولفه‌های سیاسی و ارزشی انجام می‌دهند. این تصویر، تصویری تقلیل‌گراست که واقعیت‌های سیاسی و ایدئولوژیک حاکم بر تصمیمات کلان را بازتاب نمی‌دهد.
امروزه اقتصاد نهادی و بینش‌های اقتصاد سیاسی به ما می‌آموزند که مدیریت کلان حداقل سه کارکرد دارد که به درجات مختلف با سیاست درآمیخته است:

الف) سیاست‌گذاری:
سیاست‌گذاری به معنی پاسخ ما به وضعیت‌های جهان است. سیاست‌گذاری با اقدام متفاوت است. سیاست‌گذاری به معنی نوع مواجه با وضعیت‌هایی در دنیای بیرونی است. این مواجهه می‌تواند همراه با اقدام یا عدم اقدام باشد. سیاست‌گذاری مهمترین مولفه‌ای است که مدیریت کلان را با مدیریت اجرایی متفاوت می‌سازد. مدیران کلان باید با چهار دسته مسئله دست و پنجه نرم کند.
 اینکه مسئله یا مسائل ما چیست؟
 کدام یک از آنها دارای اولویت است؟
 چه پاسخ‌هایی به آن متصور است؟
 و کدام یک از این پاسخ‌ها عملی است؟
هر چهار دسته نیازمند قضاوت‌های ارزشی و نگرشی مدیران است. بسته به حیطه تصمیم گیری هر یک از این سوالات اهمیت متفاوتی می‌یابد.
مسئله یا مسائل ما چیست؟ سازوکارهای سیاسی وظیفه برکشیدن خواست عمومی برای بیان تقاضاهای جمعی را برعهده دارد. باتوجه به اینکه گروه‌های گوناگونی در سطح جامعه وجود دارند و نیروهای سیاسی شعارهای خود را بسته به پایگاه سیاسی خود انتخاب می‌کنند، اینکه مسئله ما چیست دقیقا به نوع شعارهای سیاسی بازگشت می‌کند. بر این اساس مدیریت کلان اجرایی که با فرایندهای بالاسری انتخاب جمعی پیوند می‌خورد نمی‌تواند مسائل خود را بی التفات به آنها تعریف کند.
کدام یک از مسائل دارای اولویت است؟ حتی اگر حوزه‌های تخصصی وجود داشته باشد که در آنها شناسایی گستره مسائل به کارشناسان سپرده شده باشد، باز تعریف مسائل دارای اولویت بدون توجه به خواست عمومی قابل تفسیر نیست. بطور مثال در حیطه اقتصاد، سوال اول یعنی مسائل تقریباً مشخص هستند، بیکاری، کمبود منابع آب، ضعف تولیدات دارای فناوری پیشرفته، معوقات بانکی، بدهی‌های معوق دولت و… بخشی از فهرست بلند مسائل اقتصاد ایران را می‌سازند. حال در اینجا سوال دوم اهمیت می‌یابد. اینکه کدام یک از مسائل دارای اهمیت است. اگر وظیفه مدیریت کلان تعیین مسائل دارای اولویت و مواجهه با آنها باشد، انتخاب‌ها در اینجا شدیدا متاثر از نحوه نگرش سیاست‌گذاران و نحوه ادراک آن‌ها از سازوکارهای حاکم بر مسائل است.
چه پاسخ‌هایی به آن متصور است؟ در سطح سوم پاسخ‌های ممکن نیز خود متاثر از ارزش‌ها است. بطور مثال سطح شناخت مدیران، در دسته‌بندی پاسخ‌ها خود را نشان می‌دهد. ارزش‌ها و حتی دانش نظری‌ای که مدیران از آن برخوردار هستند، نوع پاسخ‌های ممکن را در آنها تحت تاثیر قرار می‌دهد. در اینجا آموزش‌ نقش ساختاربندی ذهنی را ایفا می‌کند. بطور مثال تکنوکراسی همراه با تصور قابل حل دیدن مسائل از طریق برنامه‌ریزی و تکیه بر تکنیک و فن است، این تکنوکراسی صرفاً به معنی لزوم سپردن کارها به مهندسان نیست. در سال‌های پس از انقلاب تکنوکراسی به نوع مهندسی مسائل اجتماعی بدل شده و حاصل آن راه‌حل‌های کوتاه مدت و یک‌سویه بوده است. نکته مهم اینجاست که ذهنیت مهندسی ذهنیت منظم اما تک‌سویه است و برای مسائل اجتماعی که چندلایه، مبهم و بعضا دارای تبعات گسترده در طول زمان است، راه‌حل‌هایی کوتاه مدت و مقطعی متصور است، چنین ساختار ذهنی‌ای در مواجهه با واقعیت معمولاً تلنبار شدن مشکلات در پی هم را بدنبال داشته است.
کدام یک از این پاسخ‌ها عملی است؟ و باز در سطح چهارم، انتخاب گزینه‌ای از میان گزینه‌ها باز بشدت تحت تاثیر ارزش‌ها و علایق حاکم بر مدیران است. مثال‌های مهندسی اجتماعی در بالا نمونه‌ای از تصور عملیاتی بودن راه‌حل‌های کوتاه مدت است. مجموعه پاسخ‌هایی که مدیران کلان به این سطح سیاست‌گذاری می‌دهد تصمیم گیری را بشدت با ارزش‌ها درهم آمیخته و مدیریت کلان را دارای وجوه ایدئولوژیک می‌سازد.

ب) هماهنگ سازی:
در سطح بعدی اقتصاد نهادی به ما آموخته است که تصمیم گیری مبتنی بر اقتدار سازمانی، ابزاری برای تحقق هماهنگی در جایی است که از طریق شیوه‌های خود انگیخته امکان دستیابی به هماهنگی وجود ندارد. در چنین سطحی مدیریت کلان با دو سطح هماهنگ سازی‌ها مواجه است:
 هماهنگی میان تخصیص‌‌ها و ترتیب اولویت‌ها میان بخش‌ها
 حل تعارض منافع
برخلاف مدیران اجرایی که با بهینه سازی هزینه‌ها درون یک پروژه سروکار دارند، مدیران کلان با تصمیم‌گیری برای شروع پروژه‌ها در بخش‌های مختلف سروکار دارند. میان بخش‌ها تفاوت‌های گسترده وجود دارد. بطور مثال راهبرد صنعتی در دهه چهل شمسی در ایران بر روی اولویت بخشی به شهر در مقابل روستا، اولویت صنعت بر کشاورزی، صنایع سنگین در برابر صنایع سبک و صنایع بزرگ در برابر صنایع کوچک استوار بود. آنچه نیازمند در مصاحبه خود با سعیدی بعنوان دستاوردهای دولت عنوان می‌کند درواقع موفقیت اجرایی او در اجرای تصمیماتی است که در سطحی کلان‌تر انتخاب‌های مدیران کلان دولت از جمله او از میان شقوق مختلف حل مسائل را بازتاب می‌دهد. از منظر نگرشی حاکمیت ایدئولوژی صنعتی شدن (بجای تجارت آزاد) و توسعه‌گرایی بجای بازارگرایی بر ذهن و انتخاب‌های این مدیران نقشی مهم در این اقدامات داشته است.
همچنین این هماهنگ‌سازی بدون هنر رفع تعارض ممکن نیست. این رفع تعارض خواه ناخواه مدیریت را دارای وجوه سیاسی می‌سازد و از آنجا که مدیریت کلان بویژه با سازوکارهای سیاسی بالاسری یا با مکانیسم‌های آمیخته با قدرتی که عزل و نصب‌ مدیران را در بر می‌گیرد آمیخته است، این فرایند بدون درک و توان سیاسی در مدیریت نزاع‌ها ناممکن است. مدیریت درواقع اعمال اقتدار سازمانی برای نظم بخشی به امور محسوب می‌شود، شدیداً با سازوکارهای قدرت و فرایندهای سیاسی در هم آمیخته است. از این منظر تکنوکراسی نمی‌تواند به عنوان ایده‌ خالی کردن مدیریت از وجوه سیاسی و ارزشداوری‌ها دیده شود. مدیریت کلان همواره با جناح سیاسی مخالف، بلوک سیاسی منتقد و نیروهای ناهمراه یا نامتخصص و انواع دسیسه‌های پیدا و پنهان روبرو است، علایق سیاسی مدیر و نیز شکل تعریف منافع و نیز توانایی‌های سیاسی او برای تعامل با جناح‌های سیاسی یا بلوک‌های مخالف سیاستگذاری کلان را بشدت سیاسی می‌سازد.
همچنین سیاست‌گذاری کلان در قالب تغییر قاعده بازی نقش و جایگاه برندگان و بازندگان را در فرایندهای اجتماعی دستخوش تغییر می‌سازد، این فرایندها خود تولید نزاع می‌کند در چنین شرایطی تصور اینکه فن سالاری یا بروکراسی خالی از ابعاد سیاسی است ناممکن است. همچنین در این نزاع‌ها میزان پایبندی و علایق ذهنی مدیران کلان به پیش‌برد برخی برنامه‌ها نقش حیاتی در مقاومت در برابر امواج مخالف را بازی می‌کند. از این منظر مدیریت کلان نه فقط با منافع سیاسی مدیر و وزن کشی سیاسی بلوک حامی او در هم آمیخته است، بلکه بویژه با نحوه نگرش او و وزنی که او در برنامه خود به برخی انتخاب‌ها و برنامه‌های خود می‌دهد نیز آمیختگی دارد.

ج) تامین و تخصیص منابع:
تخصیص منابع نیز مسئله دیگری است که از ارزش‌ها متاثر است. در حالی که مدیران میانی و بویژه مدیران اجرایی با تخصیص منابع به یک پروژه خاص سروکار دارند، مدیران کلان با دو نوع منابع انسانی و مادی و نیز برنامه ریزی برای جذب منابع یا ارتقاء منابع (انسانی) و در هر کدام با ابعاد مختلفی مواجه هستند. بویژه نوع مدیریت نیروی انسانی متاثر از نگرش‌های مدیران کلان است.
نقش برنامه و توجه مدیران به کیفیت سازمانی در این سطح بسیار اهمیت یافته و تخصیص منابع را به ابزاری برای خط مشی گذاری کلان توسط مدیران بدل می‌سازد. بر اساس سه وجه بالا تصور خالی کردن سیاستگذاری و سیاستگذاران از ارزشداوری و سوگیری سیاسی-اجتماعی تصوری غیرواقعی است.
اما نگاه جایگزین به سیاست‌گذاری چه شاخص‌هایی می‌تواند برای تفاوت سیاست‌گذاری خوب از بد ارائه دهد. از منظر نهادی سیاست‌گذاری خوب باید واجد سه ویژگی مهم باشد:

۱) نمایندگی:
مدیران کلان معمولاً برآمده از فرایندهای سیاسی هستند، در این فرایندها معمولاً انتخاب‌ها دو یا چند مرحله‌ای هستند بدین شیوه که مردم در سازوکارهای سیاسی آراء خوب را به سبد گروه‌هایی واریز کرده و سپس این گروه‌ها مدیران کلان را انتخاب می‌کنند. در این فرایند، اینکه این مدیران بتوانند نه خواسته‌های گروه‌های لابی کننده بلکه فراتر از آن، خواسته‌های پایگاه اجتماعی حامی را محقق کنند یکی از وجوه اصلی حاکم بر سیاستگذاری خوب است. در صورت تحقق این ویژگی است که اساساً این نوع سیاست‌گذاری امکان ثبات می‌یابد.

۲) هنر ایجاد هماهنگی:
سیاستگذاری خوب باید بتواند بین منافع گروه‌های معارض درون بلوک قدرت و نیز خواسته‌های متعارض میان بخش‌ها هماهنگی ایجاد کند. سیاستگذاری‌ای که توان ایجاد هماهنگی را داشته باشد، سیاستگذاری خوب محسوب می‌گردد. البته شاید نتوان این هماهنگی را همواره ایجاد کرد اما هنر مدیریت تعارضات بگونه‌ای که به اصل برنامه‌ها آسیب نزند در این سطح مطرح است.

۳) التزام:
سیاستگذاری‌ای که همراه با ایجاد این انتظار در مخاطبان سیاست و سایر ذی‌نفعان باشد که سیاستگذاران به خط مشی سیاستی خود پایبند بوده و امکان بقاء آن وجود دارد، تاثیرگذاری سیاست‌ها را بیشتر می‌سازد.
این سه شرط سیاستگذاری هنگامی که با دو شرط مدیریت همراه شود به نتایج بهتری خواهد انجامید. این دو شرط عبارتند: از:
۱) پاکدستی: مدیریتی که پاکدست و بری از فساد نباشد هیچگاه سیاستگذاری مناسبی صورت نخواهد داد. در جایگاه مدیریت کلان، شاید مدیران مجبور به امتیازدهی به بعضی از گروه‌های فشار برای پیشبرد امورکلی شهر شوند اما نکته مهم آلودگی به فساد سازمان یافته و تبدیل فساد به یک ویژگی شخصیتی است. چنین مدیریتی هیچگاه کارگزار سیاستگذاری خوب نخواهد بود.
۲) جهت‌گیری اعلان شده مشخص: برای مدیران کلان، پیش بینی پذیری یک شرط لازم است. تحقق سیاست‌ها در گرو هماهنگی و التزام است، این دو سطح سیاست بدون اجرا توسط مدیرانی که جهت گیری مشخصی داشته باشند، ناممکن است. این جهت گیری گاه با انتخاب مدیرانی با گرایش سیاسی مشخص همراه است. بویژه وقتی مدیران کلان برآمده از فرایندهای سیاسی خاص هستند، انتخاب چنین مدیرانی ممکن است، اما آیا سیاستگذاری خوب می‌تواند با مدیرانی که از فرایندهای سیاسی بر آمده‌اند یا بینش سیاسی دارند نتیجه بخش باشد؟ در اینجا باید بین دو سطح سیاست قائل به تفکیک شد، سطح اول سیاست مربوط به خویشاوندسالاری و محفل گرایی است، در چنین سطحی تصمیمات مدیریت بویژه در تخصیص منابع (مالی و انسانی) با سوگیری محفلی همراه است که این نکته خود را در فساد و عدم پاکدستی نشان می‌دهد. سطح بعدی اما مربوط به بینش مندی است، سوگیری سیاسی موجب درک مشخص مدیران کلان از خواسته‌های پایگاه سیاسی، توانایی حل تعارض و ایجاد هماهنگی در تعارض‌هایی است که درون سازمان یا در رابطه سازمان با سایر سازمان‌ها رخ داده و از همه مهمتر امکان التزام و پایبندی مدیر کلان به تعهدات خود است. در فرایند مدیریت کلان، مدیران در برابر تهدید ائتلاف‌های لحظه‌ای و بندبازی مستمر برای حفظ قدرت قرار دارند، در چنین شرایطی وجود بینش و روش اعلام شده، حداقل تضمین‌هایی است که می‌توان برای کاهش این ابعاد در نظر داشت.
از این رو باید تاکید کرد که نقش احزاب آنگاه که مدیران کلان با پیوندهای مشخص با این احزاب انتخاب شده و امکان پاسخگویی احزاب نسبت به عملکرد مدیران وجود داشته باشد، نقشی توسعه گرا خواهد بود. همانطور که نقش مدیریت کلان هنگامی که با پاکدستی و جهت‌گیری‌های مشخص همراه باشد، سمت و سوی مشخصی خواهد یافت.
آنچه در خاطرات نیازمند به چشم می‌خورد تعهدی مشخص به توسعه ایران (نوعی میهن پرستی) بعنوان لازمه پاکدستی و جهت‌گیری مشخص است، در شرایطی که بلوک در قدرت مسئله نمایندگی را با بستن فضا تاحدودی حل کرده است، این سیاستگذاری در منگنه منازعات بلوک‌های قدرت درون و بیرون دربار صورت گرفته و هنر نیازمند و همکارانش هم در همین رفع تعارض و توسعه گرایی در بستر تعارضات بوده است.
به نظر می‌رسد سیاستگذاری درست نه سیاستگذاری خالی از سیاست، بلکه سیاستگذاری‌ای است که نقش و تاثیر حوزه‌های سیاسی و فنی را به رسمیت شناخته و در جستجوی راهکارهای مناسب در این عرصه باشد.

پاسخ دهید

نشانی ایمیل شما منتشر نخواهد شد.