شیما نوروزی (پژوهشگر اقتصادی): نامه­ اخیر جمعی از اقتصاددانان به رییس­جمهور در خصوص مسائل و مشکلات اقتصادی حاکم بر کشور، حاوی نکات دقیق و ارزنده­ای است که می­تواند برای عبور از مشکلات پیچیده اقتصادی و گذر از بحران­های پیش­رو،  بسیار راهگشا باشد. یکی از مسائل قابل اعتنایی که در این نامه بدان اشاره شد، خصوصی­سازی و خطاهای راهبردی صورت گرفته در پیاده­سازی این سیاست در کشور در طول ۳ دهه اخیر بود.

طی دو، سه سال گذشته از یک­طرف شاهد بحران­های گوناگون در عرصه اقتصاد بوده­ایم؛ به­طوری­که تولیدکننده­ها با شرایط وخیمی دست به گریبانند و بسیاری از آنها به ناچار یا زیر ظرفیت تولید می­کنند یا متضرر شده­ و یا فعالیت خود را متوقف  ساخته­اند و هم­زمان در همین دوره خبرهایی در خصوص سرعت بخشی به واگذاری دارایی­های دولت از قول مسئولان شنیده   می­شود. سوالی که مطرح می­شود این است که آیا صِرف واگذاری بنگاه­های دولتی، می­تواند گره از مشکلات اقتصاد کشور باز کند؟ اگر این واگذاری­ها در شرایط نامناسب صورت گیرد، آیا احتمال موفقیت این سیاست وجود دارد؟ درحالی­که کشور دائما با فساد گسترده و بی­ثباتی­های بزرگ در بازارهای مختلف رو­به­رو است و سیاست­های پولی، مالی، تجاری و ارزی کشور به غایت ناهماهنگ و نابسامان است و ریسک گریزی فعالان بخش خصوصی بیش از هر زمان دیگری است، پشت پرده تعجیل در واگذاری­ها چیست و آیا منجر به حضور پررنگ بخش خصوصی واقعی خواهد شد؟ برای پاسخگویی به سوالات مطروحه مروری بر مبانی نظری در این خصوص می­تواند راهگشا باشد.

خصوصی­سازی و فساد

همگان می­دانیم که موفقیت هر سیاستی بر اساس میزان دستیابی به اهداف آن سنجیده می­شود. این موفقیت در گرو مهیا بودن بسترهای لازم برای پیاده­سازی آن سیاست است. در مورد خصوصی­سازی نیز شرایط ویژه­ای باید فراهم باشد تا اهدافی نظیر رشد بهره­وری، افزایش مشارکت بخش خصوصی کارآمد، آزاد شدن دولت از مسئولیت­های تصدی­گری و پرداختن به وظایف حاکمیتی و مواردی از این دست، تحقق یابد. جوزف استیگلیتز برنده جایزه نوبل اقتصاد در سال ۲۰۰۱، معتقد است قبل از خصوصی­سازی باید مقدماتی فراهم شود و بسترهای لازم برای فعالیت بخش خصوصی آماده گردد. یکی از پیش­شرط­های اساسی در موفقیت خصوصی­سازی و دستیابی به اهداف آن از نگاه این اقتصاددان، عدم وجود فساد گسترده در سطح فرادستان و مقامات تصمیم­ساز است. وی در کتاب “جهانی­سازی و مسائل آن” این مساله را مطرح می­سازد که بازارگرایان افراطی مدعی هستند که       خصوصی­سازی آنچه را که اقتصاددانان، “رانت­جویی مقامات دولتی” می­نامند، کاهش می­دهد. از این­رو سرعت­بخشی به   خصوصی­سازی را بدون در نظرگرفتن پیش­شرط­های آن توصیه می­کنند. اما برخلاف انتظار، از تجارب اکثر کشورهای درحال توسعه از خصوصی­سازی به “رشوه­خواری­سازی” یاد می­شود. استیگلیتز معتقد است اگر دولتی فاسد باشد، شواهد کمی وجود دارد که خصوصی­سازی مساله رانت­جویی را حل کرده باشد و اهداف آن را محقق سازد. خصوصی­سازی در شرایط فساد، ممکن است یک انحصار خصوصی را جایگزین یک انحصار دولتی کند. وی در این کتاب به تجربه شکست خورده روسیه در دهه ۸۰ میلادی اشاره می­کند و نشان می­دهد پیاده­سازی عجولانه این سیاست در کشوری با سطوح گسترده فساد و عدم وجود فضای رقابتی، چگونه باعث خرد شدن و به تاراج رفتن اموال و دارایی­های ملت و خروج سرمایه از این کشور شد. این استاد دانشگاه به این مساله تاکید می­کند که به خصوصی­سازی اعتقاد دارد، ولی تنها درصورتی­که این کار به شرکت­ها کمک کند تا کاراتر کار کنند و قیمت را برای مصرف­کننده محصولاتشان پایین بیاورند.

سوزان رز­-آکرمن نیز از متخصصان درجه اول حوزه فساد، در کتابی با عنوان “فساد و دولت: علل، نتایج و اصلاحات”، از زوایای مختلف نشان می­دهد که چگونه خصوصی­سازی در شرایطی که فساد گسترده است و امکان رقابت منصفانه بین بازیگران اقتصادی وجود ندارد، به توزیع رانت منتهی می­گردد، بدون آنکه کارایی اقتصادی را بهبود بخشد.

با توجه به مقدمه فوق، با بررسی وظایف دولت­ها در فرآیند خصوصی­سازی می­توان نشان داد در صورت شیوع فساد و نابسامانی اقتصادی، چگونه خصوصی­سازی با انحراف مواجه خواهد شد.

در بحث خصوصی­سازی برای دولت­ها نقش­هایی مشخص شده است. هاجون چانگ استاد دانشگاه کمبریج وظایف دولت­ها را در فرآیند خصوصی­سازی به سه بخش تقسیم می­کند. دولت­ها درخصوص تعیین بنگاه مناسب برای واگذاری، تعیین قیمت مناسب برای بنگاه و انتخاب بهترین سرمایه­گذار، باید تصمیمات حیاتی اتخاذ کنند. اهمیت این موضوع زمانی بیشتر می شود که دولت واگذارکننده از سلامت کافی برخوردار نباشد و فساد، پدیده­ای رایج باشد.

 لمدورف، متخصص حوزه فساد، معتقد است که دولت­های فاسد تمایل دارند اساس تصمیم­گیری­هایشان را بر مبنای درآمد انتظاری حاصل از فساد و نه منافع بالقوه برای جامعه قرار دهند. در چنین شرایطی معمولا پروژه­های نامناسبی برای واگذاری در دستور کار قرار می­گیرند که نه تنها به بهبود کارایی منتج نمی­شود که رفاه کل را نیز کاهش می­دهد. به­طور مثال چنانچه بنگاهی شرایط انحصاری داشته باشد، واگذاری آن به بخش خصوصی در محیطی که فساد شایع است، به انتقال انحصار از دولت به بخش خصوصی منجر می­شود که تبعات و پیامدهای منفی بیشتری از حالت قبل برای جامعه خواهد داشت. برای درک بهتر نقش کلیدی دولت­ها در این زمینه، کتاب “محدودیت­های خصوصی­سازی” را به خوانندگان محترم پیشنهاد می­دهم. در این کتاب تجارب شکست خورده واگذاری بنگاه­های نامناسب به بخش خصوصی را در کشورهای دنیا (چه پیشرفته و چه در حال توسعه) بررسی و نشان می­دهد انتخاب بنگاه مناسب یکی از سخت­ترین اقداماتی است که بر عهده دولت­ها است.

تعیین قیمت مناسب برای بنگاه­های دولتی به نحوی که منافع جامعه آسیب نبیند، از دیگر وظایف مهم دولت­ها است. دولت­های با شیوع بالای فساد، به­دنبال دستیابی هرچه سریع­تر به درآمدهای حاصل از فروش بنگاه­های دولتی هستند و توجهی به ارزش واقعی بنگاه­های قابل واگذاری ندارند. لذا این احتمال وجود دارد که سرمایه­های ملی، به­راحتی به تاراج رود و خریداران دارای رانت با نرخی پایین­تر، صاحب بنگاه شوند.

یکی از بیشترین خطاها در زمان واگذاری­ها، در خصوص تعیین خریدار مناسب صورت می­گیرد. بنگاه­های دولتی باید به کسانی فروخته شوند که از توان ارتقای بهره­وری آن بنگاه­ها در دراز مدت برخوردار باشند. این در حالی است که از نگاه آکرمن در یک رژیم فاسد، بازیگران اقتصادی با گرایشات اخلاقی ناچیز، نسبت به سایرین دارای مزیت هستند. وی معتقد است دولت­هایی که مسئولیت تخصیص منافع کمیاب به افراد و بنگاه­ها را دارند، ممکن است به جای طی کردن ضوابط قانونی، پرداخت رشوه را معیاری برای    بهره­مندی افراد از منافع قراردهند. رشوه، رانت انحصاری برای سرمایه­گذاران ایجاد می­­کند و خصوصی سازی را در معرض آسیب­های ناشی از معاملات فسادآلود با مقامات قرار می­دهد. در این صورت کارآمدترین پیشنهاددهندگان، مغلوب متقاضیان فاسد درون مجموعه می­شوند. ارائه اطلاعاتی که در اختیار عموم قرار ندارد یا دسترسی به اطلاعات زودهنگام در مقابل پرداخت رشوه، خصوصی­سازی را از مسیر اصلی خود منحرف می­سازد. در مواردی نه ارزیابی صورت می­گیرد و نه مزایده برگزار می­شود، بلکه بنگاه به کسانی واگذار می­شود که بهترین ارتباطات سیاسی را دارا باشند. در این صورت فروش­ها اغلب به خریدارانی همچون سیاستمداران حاکم و کسانی که فاقد تجربه فعالیت­های اقتصادی هستند صورت می­گیرد. چنین دولت­هایی، با ایجاد عدم شفافیت، ورود غیرفرادستان را به اقتصاد محدود می­سازند. عدم شفافیت، نااطمینانی­ها را افزایش می­دهد و تصمیم­گیری سرمایه­گذاران خصوصی که قصد مشارکت در فرآیند خصوصی­سازی دارند را مخدوش می­سازد و به­ علت وجود اطلاعات نامتقارن، عده­ای از گردونه رقابت خارج می­شوند.

علاوه بر اقدامات دولت فاسد در جریان خصوصی­سازی، بخش خصوصی ­واقعی نیز در چنین شرایطی تمایل چندانی به ورود و مشارکت ندارد. لمدورف در مطالعات خود به این نکته اشاره دارد که در شرایطی که دولت­ها گرایشات فسادآلود دارند، تعرض به حقوق مالکیت بخش خصوصی به سهولت اتفاق می­افتد. از این­رو اقدام به خصوصی­سازی، منجر به حضور پررنگ فعالان بخش خصوصی مولد برای مشارکت در فعالیت­های اقتصادی نخواهد شد، بلکه بیشتر سرمایه­گذارانی وارد میدان
می­شوند که متکی به روابط و بهره­گیری از رانت­های موجود هستند تا منافع و موقعیت خود را در بین فرادستان حداکثر سازند.

مروری بر نتایج خصوصی­سازی در ایران

نتایج خصوصی­سازی در کشور با بسترهای ناکافی و شیوع فساد در دستگاه­های اجرایی، با آنچه در ابتدا ترسیم شد، فاصله زیادی دارد. در شرایطی که رقابت به عنوان یکی از مولفه­های اصلی برای موفقیت خصوصی­سازی وجود ندارد و رانت و انحصار به شدت رقابت منصفانه را مخدوش ساخته است، نمی­توان انتظار دستاوردهای وعده داده شده از این سیاست را داشت. طبق گزارش عملکرد سازمان خصوصی­سازی، از سال ۸۰ تا ۹۲، تنها ۱۸ درصد از حجم واگذاری­ها به بخش خصوصی بوده؛ درحالی­که سهم نهادهای نظامی، نهادهای عمومی غیردولتی، نهادهای انقلاب اسلامی و … از کل بالای ۴۰ درصد بوده است. بر اساس آمار دیگری از این سازمان، طی سال­­های ۱۳۸۰ تا ۱۳۹۴، ۲۰٫۸ درصد واگذاری­ها مربوط به انتقال سهام یا دارائی به اشخاص حقیقی و حقوقی طلبکار از دولت بوده است. با وجود اینکه شرایط ویژه­ای برای واگذاری بابت رد دیون در قانون دیده شده، اما دولت­ها بی­توجه به قانون و توانمندی­های خود در این نوع واگذاری، هدف اصلی را حل و فصل بدهی­های خود قرار دادند.

ردیابی شاخص بهره­وری کل عوامل تولید طی چند دهه گذشته نیز نشانی از بهبود قابل توجه بهره­وری در اثر پیاده­سازی این سیاست ندارد. در سطح خرد نیز برخی ادعا می­کنند که شرکت­های واگذار شده دارای بهره­وری بالاتری نسبت به قبل شده­اند، اما در مطالعات مختلفی این شاخص در بنگاه های واگذار شده بررسی  و اغلب عکس این ادعا را ثابت می­کنند و یا تفاوت معناداری بین قبل از خصوصی­سازی و بعد از آن را نشان نمی­دهند. همچنین حتی اگر کارایی در برخی از شرکت­های خصوصی­شده بهبود یافته باشد باید بررسی­های عمیق­تری صورت گیرد تا مشخص شود آیا به­راستی این بهبود در راستای عملکرد مناسب­تر بوده یا تنها در اثر افزایش قیمت­ها و عواملی از این دست بوده است. به­طور مثال، در برخی موارد  شاخص عملکرد تولید و درصد استفاده از ظرفیت­های تولیدی نشان از عدم استفاده از امکانات بالقوه تولید دارد که برآیند این دو موید آن است که افزایش حجم فروش و سود نه تنها در نتیجه افزایش تولید و آن هم نه به دلیل خصوصی­سازی، بلکه به­واسطه افزایش قیمت­ها بوده است. در کشورهای موفق دنیا برای جلوگیری از سودجویی خریداران بنگاه­های دولتی، دولت­ها تضمین­هایی در خصوص قیمت، اشتغال و سرمایه­گذاری از خریداران می­گیرند که متاسفانه در کشورمان مغفول مانده است. لذا این فرصت برای بنگاه­های واگذار شده وجود دارد که بدون اینکه بهبودی در رویه­ها و فرآیندها ایجاد کنند، با افزایش قیمت و یا تعدیل نیرو، اوضاع بنگاه را بهتر از قبل نشان دهند.

نکته جالب توجه دیگری که در طی اجرای سیاست خصوصی­سازی انتظار داشتیم و با این شعار اقدام به خصوصی­سازی صورت گرفت، کوچک­سازی و کاهش تصدی­گری دولت است. بررسی بودجه­های سنواتی نشان می­دهد که نسبت بودجه شرکت­های دولتی، بانک­ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت به تولید ناخالص داخلی طی دوره مورد بررسی روند صعودی داشته است. سال­هایی که واگذاری­ها شدت گرفته، سهم بودجه شرکت­های دولتی، بانک­ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت به بودجه کل افزایش داشته است. این شاخص در سال ۱۳۶۶ و قبل از جدی شدن برنامه خصوصی­سازی در کشور، ۵۳ درصد بوده که در سال ۱۳۶۸ که اولین سال برنامه اول توسعه است به ۵۶ درصد و در سال ۱۳۸۴ که قانون سیاست­های کلی اصل ۴۴ابلاغ شد به ۶۶ درصد افزایش داشته است. این نسبت در سال ۱۳۹۶ به ۶۹ درصد در بودجه رسیده است. به عبارتی  با اجرای سیاست خصوصی­سازی انتظار کاهش سهم بودجه شرکت­های دولتی، بانک­ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت وجود داشت، اما ارتباطی بین تغییرات سهم بودجه شرکت­های دولتی در بودجه کل با فرآیند خصوصی­سازی دیده نمی­شود. در توضیح چرایی این مساله می­توان گفت در شرایطی که آزادسازی و دستکاری پی در پی قیمت­ها، شرایط اقتصادی را بی­ثبات و نابسامان ساخته و هزینه­های تولید را برای بخش خصوصی به­شدت افزایش داده و از طرفی عدم اطمینان­های ناشی از سیاستگذاری­های غلط و فساد فراگیر، بخش خصوصی را ریسک­گریز کرده است، نمی­توان انتظار مشارکت فعال بخش خصوصی را داشت و همچنان دولت ناچار به تصدی بسیاری از فعالیت­ها خواهد بود.

زمانی­که خصوصی­سازی در دوره­های قبل موفق نبوده، چگونه می­توان انتظار داشت در شرایطی که بی­ثباتی، آینده هراسی،  ریسک­گریزی و فساد به اوج خود رسیده­اند، سرعت بخشی به واگذاری­ها دردی را از اوضاع کنونی درمان کند؟ در شرایطی که وزیر سابق تعاون، کار و رفاه اجتماعی  در گفت‌وگویی با روزنامه اعتماد (شماره روز شنبه ۱۳ مرداد ۱۳۹۷) تاکید کرده که با بازگشت تحریم‌ها ممکن است یک میلیون نفر بیکار شوند، چگونه می­توان بنگاه­ها را به بخش خصوصی­ای سپرد که بیش از هر زمان دیگری ناتوان و ریسک­گریز شده است؟ خوانندگان محترم به این نکته توجه داشته باشند که حتی در لیبرال­ترین دولت­ها در کشورهای صنعتی با وجود بسترهای نهادی مناسب، نهادهای نظارتی و تخصصی مدنی کارآمد، زمانی­که با شرایط بحرانی( مانند بحران مالی ۲۰۰۸ ) مواجه می­شوند، دولت­ها برای حفظ و بقای بنگاه­های سرنوشت­سازی که دچار بحران شده­اند به سمت ملی­سازی حرکت می­کنند و بعد از سامان­دهی به اوضاع بنگاه­های بحران­زده، دوباره آنها را به بخش خصوصی باز می­گردانند.

نتیجه­گیری

در پاسخ به سوالی که در ابتدا مطرح شد به مطلبی از داگلاس نورث و همکارانش اشاره می­کنم. این اقتصاددان نوبلیست و همکارانش معتقدند در دولت­های با درجه بالای فساد، توزیع رانت یکی از راه­های حفظ قدرت است. به عبارتی در این دولت­ها در راستای حفظ قدرت، مزایای انحصاری و رانتی برای فرادستان و اعضای ذی­نفوذ تداوم می­یابد. بر این اساس خصوصی­سازی نیز در این دولت­ها در نهایت به تداوم منافع ائتلاف مسلط و افزایش قدرت فرادستان منتهی می­شود. بنابراین این نوع رفتارهای دولت و تعجیل در خصوصی­سازی در یکی از بی­ثبات­ترین و پرفسادترین دوره­ها، شبهه­ناک به­نظر می­رسد و این برداشت را ایجاد می­کند که در این شرایط خطیر، دولت به دنبال توزیع رانت و حفظ بقای خود از طریق جلب حمایت گروه­های ذی­نفوذ و رانت­جو است.

منابع:

1. استیگلیتز، جوزف،( ۱۳۹۶)، “جهانی سازی و مسائل آن”، تهران، نشر نی، چاپ هشتم.
2. چانگ، هاجون،(۱۳۹۲)، “نیکوکاران نا­به­کار”، ترجمه: میرمحمود نبوی و مهرداد شهابی، تهران، انتشارات کتاب آمه
3. کمیجانی، اکبر، (۱۳۸۲)، “ارزیابی عملکرد سیاست خصوصی سازی در ایران”، تهران، معاونت امور اقتصادی وزارت امور اقتصادی و دارایی
4. نورث، داگلاس، جان جوزف والیس و باری وینگاست(۱۳۸۵)، “چارچوب مفهومی برای تفسیر تاریخ مکتوب بشری”، مترجم: جعفر خیرخواهان، فصلنامه اقتصاد سیاسی
5. Lambsdorff, J. G.(2007), The institutional Economics of Corruption and reform: Theory, Evidence and Policy, Cambridge University Press.
6. Rose_Ackerman,S.(1999), Corruption and Government: Causes,Consequences and Reform, Cambridge University Press.
7. www.ipo.ir

برگرفته از روزنامه شرق مورخ ۱۳۹۷/۶/۱۹