شیما نوروزی (پژوهشگر اقتصادی): نامه اخیر جمعی از اقتصاددانان به رییسجمهور در خصوص مسائل و مشکلات اقتصادی حاکم بر کشور، حاوی نکات دقیق و ارزندهای است که میتواند برای عبور از مشکلات پیچیده اقتصادی و گذر از بحرانهای پیشرو، بسیار راهگشا باشد. یکی از مسائل قابل اعتنایی که در این نامه بدان اشاره شد، خصوصیسازی و خطاهای راهبردی صورت گرفته در پیادهسازی این سیاست در کشور در طول ۳ دهه اخیر بود.
طی دو، سه سال گذشته از یکطرف شاهد بحرانهای گوناگون در عرصه اقتصاد بودهایم؛ بهطوریکه تولیدکنندهها با شرایط وخیمی دست به گریبانند و بسیاری از آنها به ناچار یا زیر ظرفیت تولید میکنند یا متضرر شده و یا فعالیت خود را متوقف ساختهاند و همزمان در همین دوره خبرهایی در خصوص سرعت بخشی به واگذاری داراییهای دولت از قول مسئولان شنیده میشود. سوالی که مطرح میشود این است که آیا صِرف واگذاری بنگاههای دولتی، میتواند گره از مشکلات اقتصاد کشور باز کند؟ اگر این واگذاریها در شرایط نامناسب صورت گیرد، آیا احتمال موفقیت این سیاست وجود دارد؟ درحالیکه کشور دائما با فساد گسترده و بیثباتیهای بزرگ در بازارهای مختلف روبهرو است و سیاستهای پولی، مالی، تجاری و ارزی کشور به غایت ناهماهنگ و نابسامان است و ریسک گریزی فعالان بخش خصوصی بیش از هر زمان دیگری است، پشت پرده تعجیل در واگذاریها چیست و آیا منجر به حضور پررنگ بخش خصوصی واقعی خواهد شد؟ برای پاسخگویی به سوالات مطروحه مروری بر مبانی نظری در این خصوص میتواند راهگشا باشد.
خصوصیسازی و فساد
همگان میدانیم که موفقیت هر سیاستی بر اساس میزان دستیابی به اهداف آن سنجیده میشود. این موفقیت در گرو مهیا بودن بسترهای لازم برای پیادهسازی آن سیاست است. در مورد خصوصیسازی نیز شرایط ویژهای باید فراهم باشد تا اهدافی نظیر رشد بهرهوری، افزایش مشارکت بخش خصوصی کارآمد، آزاد شدن دولت از مسئولیتهای تصدیگری و پرداختن به وظایف حاکمیتی و مواردی از این دست، تحقق یابد. جوزف استیگلیتز برنده جایزه نوبل اقتصاد در سال ۲۰۰۱، معتقد است قبل از خصوصیسازی باید مقدماتی فراهم شود و بسترهای لازم برای فعالیت بخش خصوصی آماده گردد. یکی از پیششرطهای اساسی در موفقیت خصوصیسازی و دستیابی به اهداف آن از نگاه این اقتصاددان، عدم وجود فساد گسترده در سطح فرادستان و مقامات تصمیمساز است. وی در کتاب “جهانیسازی و مسائل آن” این مساله را مطرح میسازد که بازارگرایان افراطی مدعی هستند که خصوصیسازی آنچه را که اقتصاددانان، “رانتجویی مقامات دولتی” مینامند، کاهش میدهد. از اینرو سرعتبخشی به خصوصیسازی را بدون در نظرگرفتن پیششرطهای آن توصیه میکنند. اما برخلاف انتظار، از تجارب اکثر کشورهای درحال توسعه از خصوصیسازی به “رشوهخواریسازی” یاد میشود. استیگلیتز معتقد است اگر دولتی فاسد باشد، شواهد کمی وجود دارد که خصوصیسازی مساله رانتجویی را حل کرده باشد و اهداف آن را محقق سازد. خصوصیسازی در شرایط فساد، ممکن است یک انحصار خصوصی را جایگزین یک انحصار دولتی کند. وی در این کتاب به تجربه شکست خورده روسیه در دهه ۸۰ میلادی اشاره میکند و نشان میدهد پیادهسازی عجولانه این سیاست در کشوری با سطوح گسترده فساد و عدم وجود فضای رقابتی، چگونه باعث خرد شدن و به تاراج رفتن اموال و داراییهای ملت و خروج سرمایه از این کشور شد. این استاد دانشگاه به این مساله تاکید میکند که به خصوصیسازی اعتقاد دارد، ولی تنها درصورتیکه این کار به شرکتها کمک کند تا کاراتر کار کنند و قیمت را برای مصرفکننده محصولاتشان پایین بیاورند.
سوزان رز-آکرمن نیز از متخصصان درجه اول حوزه فساد، در کتابی با عنوان “فساد و دولت: علل، نتایج و اصلاحات”، از زوایای مختلف نشان میدهد که چگونه خصوصیسازی در شرایطی که فساد گسترده است و امکان رقابت منصفانه بین بازیگران اقتصادی وجود ندارد، به توزیع رانت منتهی میگردد، بدون آنکه کارایی اقتصادی را بهبود بخشد.
با توجه به مقدمه فوق، با بررسی وظایف دولتها در فرآیند خصوصیسازی میتوان نشان داد در صورت شیوع فساد و نابسامانی اقتصادی، چگونه خصوصیسازی با انحراف مواجه خواهد شد.
در بحث خصوصیسازی برای دولتها نقشهایی مشخص شده است. هاجون چانگ استاد دانشگاه کمبریج وظایف دولتها را در فرآیند خصوصیسازی به سه بخش تقسیم میکند. دولتها درخصوص تعیین بنگاه مناسب برای واگذاری، تعیین قیمت مناسب برای بنگاه و انتخاب بهترین سرمایهگذار، باید تصمیمات حیاتی اتخاذ کنند. اهمیت این موضوع زمانی بیشتر می شود که دولت واگذارکننده از سلامت کافی برخوردار نباشد و فساد، پدیدهای رایج باشد.
لمدورف، متخصص حوزه فساد، معتقد است که دولتهای فاسد تمایل دارند اساس تصمیمگیریهایشان را بر مبنای درآمد انتظاری حاصل از فساد و نه منافع بالقوه برای جامعه قرار دهند. در چنین شرایطی معمولا پروژههای نامناسبی برای واگذاری در دستور کار قرار میگیرند که نه تنها به بهبود کارایی منتج نمیشود که رفاه کل را نیز کاهش میدهد. بهطور مثال چنانچه بنگاهی شرایط انحصاری داشته باشد، واگذاری آن به بخش خصوصی در محیطی که فساد شایع است، به انتقال انحصار از دولت به بخش خصوصی منجر میشود که تبعات و پیامدهای منفی بیشتری از حالت قبل برای جامعه خواهد داشت. برای درک بهتر نقش کلیدی دولتها در این زمینه، کتاب “محدودیتهای خصوصیسازی” را به خوانندگان محترم پیشنهاد میدهم. در این کتاب تجارب شکست خورده واگذاری بنگاههای نامناسب به بخش خصوصی را در کشورهای دنیا (چه پیشرفته و چه در حال توسعه) بررسی و نشان میدهد انتخاب بنگاه مناسب یکی از سختترین اقداماتی است که بر عهده دولتها است.
تعیین قیمت مناسب برای بنگاههای دولتی به نحوی که منافع جامعه آسیب نبیند، از دیگر وظایف مهم دولتها است. دولتهای با شیوع بالای فساد، بهدنبال دستیابی هرچه سریعتر به درآمدهای حاصل از فروش بنگاههای دولتی هستند و توجهی به ارزش واقعی بنگاههای قابل واگذاری ندارند. لذا این احتمال وجود دارد که سرمایههای ملی، بهراحتی به تاراج رود و خریداران دارای رانت با نرخی پایینتر، صاحب بنگاه شوند.
یکی از بیشترین خطاها در زمان واگذاریها، در خصوص تعیین خریدار مناسب صورت میگیرد. بنگاههای دولتی باید به کسانی فروخته شوند که از توان ارتقای بهرهوری آن بنگاهها در دراز مدت برخوردار باشند. این در حالی است که از نگاه آکرمن در یک رژیم فاسد، بازیگران اقتصادی با گرایشات اخلاقی ناچیز، نسبت به سایرین دارای مزیت هستند. وی معتقد است دولتهایی که مسئولیت تخصیص منافع کمیاب به افراد و بنگاهها را دارند، ممکن است به جای طی کردن ضوابط قانونی، پرداخت رشوه را معیاری برای بهرهمندی افراد از منافع قراردهند. رشوه، رانت انحصاری برای سرمایهگذاران ایجاد میکند و خصوصی سازی را در معرض آسیبهای ناشی از معاملات فسادآلود با مقامات قرار میدهد. در این صورت کارآمدترین پیشنهاددهندگان، مغلوب متقاضیان فاسد درون مجموعه میشوند. ارائه اطلاعاتی که در اختیار عموم قرار ندارد یا دسترسی به اطلاعات زودهنگام در مقابل پرداخت رشوه، خصوصیسازی را از مسیر اصلی خود منحرف میسازد. در مواردی نه ارزیابی صورت میگیرد و نه مزایده برگزار میشود، بلکه بنگاه به کسانی واگذار میشود که بهترین ارتباطات سیاسی را دارا باشند. در این صورت فروشها اغلب به خریدارانی همچون سیاستمداران حاکم و کسانی که فاقد تجربه فعالیتهای اقتصادی هستند صورت میگیرد. چنین دولتهایی، با ایجاد عدم شفافیت، ورود غیرفرادستان را به اقتصاد محدود میسازند. عدم شفافیت، نااطمینانیها را افزایش میدهد و تصمیمگیری سرمایهگذاران خصوصی که قصد مشارکت در فرآیند خصوصیسازی دارند را مخدوش میسازد و به علت وجود اطلاعات نامتقارن، عدهای از گردونه رقابت خارج میشوند.
علاوه بر اقدامات دولت فاسد در جریان خصوصیسازی، بخش خصوصی واقعی نیز در چنین شرایطی تمایل چندانی به ورود و مشارکت ندارد. لمدورف در مطالعات خود به این نکته اشاره دارد که در شرایطی که دولتها گرایشات فسادآلود دارند، تعرض به حقوق مالکیت بخش خصوصی به سهولت اتفاق میافتد. از اینرو اقدام به خصوصیسازی، منجر به حضور پررنگ فعالان بخش خصوصی مولد برای مشارکت در فعالیتهای اقتصادی نخواهد شد، بلکه بیشتر سرمایهگذارانی وارد میدان
میشوند که متکی به روابط و بهرهگیری از رانتهای موجود هستند تا منافع و موقعیت خود را در بین فرادستان حداکثر سازند.
مروری بر نتایج خصوصیسازی در ایران
نتایج خصوصیسازی در کشور با بسترهای ناکافی و شیوع فساد در دستگاههای اجرایی، با آنچه در ابتدا ترسیم شد، فاصله زیادی دارد. در شرایطی که رقابت به عنوان یکی از مولفههای اصلی برای موفقیت خصوصیسازی وجود ندارد و رانت و انحصار به شدت رقابت منصفانه را مخدوش ساخته است، نمیتوان انتظار دستاوردهای وعده داده شده از این سیاست را داشت. طبق گزارش عملکرد سازمان خصوصیسازی، از سال ۸۰ تا ۹۲، تنها ۱۸ درصد از حجم واگذاریها به بخش خصوصی بوده؛ درحالیکه سهم نهادهای نظامی، نهادهای عمومی غیردولتی، نهادهای انقلاب اسلامی و … از کل بالای ۴۰ درصد بوده است. بر اساس آمار دیگری از این سازمان، طی سالهای ۱۳۸۰ تا ۱۳۹۴، ۲۰٫۸ درصد واگذاریها مربوط به انتقال سهام یا دارائی به اشخاص حقیقی و حقوقی طلبکار از دولت بوده است. با وجود اینکه شرایط ویژهای برای واگذاری بابت رد دیون در قانون دیده شده، اما دولتها بیتوجه به قانون و توانمندیهای خود در این نوع واگذاری، هدف اصلی را حل و فصل بدهیهای خود قرار دادند.
ردیابی شاخص بهرهوری کل عوامل تولید طی چند دهه گذشته نیز نشانی از بهبود قابل توجه بهرهوری در اثر پیادهسازی این سیاست ندارد. در سطح خرد نیز برخی ادعا میکنند که شرکتهای واگذار شده دارای بهرهوری بالاتری نسبت به قبل شدهاند، اما در مطالعات مختلفی این شاخص در بنگاه های واگذار شده بررسی و اغلب عکس این ادعا را ثابت میکنند و یا تفاوت معناداری بین قبل از خصوصیسازی و بعد از آن را نشان نمیدهند. همچنین حتی اگر کارایی در برخی از شرکتهای خصوصیشده بهبود یافته باشد باید بررسیهای عمیقتری صورت گیرد تا مشخص شود آیا بهراستی این بهبود در راستای عملکرد مناسبتر بوده یا تنها در اثر افزایش قیمتها و عواملی از این دست بوده است. بهطور مثال، در برخی موارد شاخص عملکرد تولید و درصد استفاده از ظرفیتهای تولیدی نشان از عدم استفاده از امکانات بالقوه تولید دارد که برآیند این دو موید آن است که افزایش حجم فروش و سود نه تنها در نتیجه افزایش تولید و آن هم نه به دلیل خصوصیسازی، بلکه بهواسطه افزایش قیمتها بوده است. در کشورهای موفق دنیا برای جلوگیری از سودجویی خریداران بنگاههای دولتی، دولتها تضمینهایی در خصوص قیمت، اشتغال و سرمایهگذاری از خریداران میگیرند که متاسفانه در کشورمان مغفول مانده است. لذا این فرصت برای بنگاههای واگذار شده وجود دارد که بدون اینکه بهبودی در رویهها و فرآیندها ایجاد کنند، با افزایش قیمت و یا تعدیل نیرو، اوضاع بنگاه را بهتر از قبل نشان دهند.
نکته جالب توجه دیگری که در طی اجرای سیاست خصوصیسازی انتظار داشتیم و با این شعار اقدام به خصوصیسازی صورت گرفت، کوچکسازی و کاهش تصدیگری دولت است. بررسی بودجههای سنواتی نشان میدهد که نسبت بودجه شرکتهای دولتی، بانکها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت به تولید ناخالص داخلی طی دوره مورد بررسی روند صعودی داشته است. سالهایی که واگذاریها شدت گرفته، سهم بودجه شرکتهای دولتی، بانکها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت به بودجه کل افزایش داشته است. این شاخص در سال ۱۳۶۶ و قبل از جدی شدن برنامه خصوصیسازی در کشور، ۵۳ درصد بوده که در سال ۱۳۶۸ که اولین سال برنامه اول توسعه است به ۵۶ درصد و در سال ۱۳۸۴ که قانون سیاستهای کلی اصل ۴۴ابلاغ شد به ۶۶ درصد افزایش داشته است. این نسبت در سال ۱۳۹۶ به ۶۹ درصد در بودجه رسیده است. به عبارتی با اجرای سیاست خصوصیسازی انتظار کاهش سهم بودجه شرکتهای دولتی، بانکها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت وجود داشت، اما ارتباطی بین تغییرات سهم بودجه شرکتهای دولتی در بودجه کل با فرآیند خصوصیسازی دیده نمیشود. در توضیح چرایی این مساله میتوان گفت در شرایطی که آزادسازی و دستکاری پی در پی قیمتها، شرایط اقتصادی را بیثبات و نابسامان ساخته و هزینههای تولید را برای بخش خصوصی بهشدت افزایش داده و از طرفی عدم اطمینانهای ناشی از سیاستگذاریهای غلط و فساد فراگیر، بخش خصوصی را ریسکگریز کرده است، نمیتوان انتظار مشارکت فعال بخش خصوصی را داشت و همچنان دولت ناچار به تصدی بسیاری از فعالیتها خواهد بود.
زمانیکه خصوصیسازی در دورههای قبل موفق نبوده، چگونه میتوان انتظار داشت در شرایطی که بیثباتی، آینده هراسی، ریسکگریزی و فساد به اوج خود رسیدهاند، سرعت بخشی به واگذاریها دردی را از اوضاع کنونی درمان کند؟ در شرایطی که وزیر سابق تعاون، کار و رفاه اجتماعی در گفتوگویی با روزنامه اعتماد (شماره روز شنبه ۱۳ مرداد ۱۳۹۷) تاکید کرده که با بازگشت تحریمها ممکن است یک میلیون نفر بیکار شوند، چگونه میتوان بنگاهها را به بخش خصوصیای سپرد که بیش از هر زمان دیگری ناتوان و ریسکگریز شده است؟ خوانندگان محترم به این نکته توجه داشته باشند که حتی در لیبرالترین دولتها در کشورهای صنعتی با وجود بسترهای نهادی مناسب، نهادهای نظارتی و تخصصی مدنی کارآمد، زمانیکه با شرایط بحرانی( مانند بحران مالی ۲۰۰۸ ) مواجه میشوند، دولتها برای حفظ و بقای بنگاههای سرنوشتسازی که دچار بحران شدهاند به سمت ملیسازی حرکت میکنند و بعد از ساماندهی به اوضاع بنگاههای بحرانزده، دوباره آنها را به بخش خصوصی باز میگردانند.
نتیجهگیری
در پاسخ به سوالی که در ابتدا مطرح شد به مطلبی از داگلاس نورث و همکارانش اشاره میکنم. این اقتصاددان نوبلیست و همکارانش معتقدند در دولتهای با درجه بالای فساد، توزیع رانت یکی از راههای حفظ قدرت است. به عبارتی در این دولتها در راستای حفظ قدرت، مزایای انحصاری و رانتی برای فرادستان و اعضای ذینفوذ تداوم مییابد. بر این اساس خصوصیسازی نیز در این دولتها در نهایت به تداوم منافع ائتلاف مسلط و افزایش قدرت فرادستان منتهی میشود. بنابراین این نوع رفتارهای دولت و تعجیل در خصوصیسازی در یکی از بیثباتترین و پرفسادترین دورهها، شبههناک بهنظر میرسد و این برداشت را ایجاد میکند که در این شرایط خطیر، دولت به دنبال توزیع رانت و حفظ بقای خود از طریق جلب حمایت گروههای ذینفوذ و رانتجو است.
منابع:
- استیگلیتز، جوزف،( ۱۳۹۶)، “جهانی سازی و مسائل آن”، تهران، نشر نی، چاپ هشتم.
- چانگ، هاجون،(۱۳۹۲)، “نیکوکاران نابهکار”، ترجمه: میرمحمود نبوی و مهرداد شهابی، تهران، انتشارات کتاب آمه
- کمیجانی، اکبر، (۱۳۸۲)، “ارزیابی عملکرد سیاست خصوصی سازی در ایران”، تهران، معاونت امور اقتصادی وزارت امور اقتصادی و دارایی
- نورث، داگلاس، جان جوزف والیس و باری وینگاست(۱۳۸۵)، “چارچوب مفهومی برای تفسیر تاریخ مکتوب بشری”، مترجم: جعفر خیرخواهان، فصلنامه اقتصاد سیاسی
- Lambsdorff, J. G.(2007), The institutional Economics of Corruption and reform: Theory, Evidence and Policy, Cambridge University Press.
- Rose_Ackerman,S.(1999), Corruption and Government: Causes,Consequences and Reform, Cambridge University Press.
- www.ipo.ir
برگرفته از روزنامه شرق مورخ ۱۳۹۷/۶/۱۹