اقتصاد نهادگرایی مدرسه ایرانی اقتصاد نهادی
۸ ملاحظه ای که دولت برای افزایش قیمت بنزین در نظر نگرفته است
شیما حاجی نوروزی: اجرای سیاست هدفمندی بــدون فراهم کــردن پیش نیازهــا و رعایــت الزامات آن، دســتاوردهایی را که مورد انتظار بــود، در پی نداشــت و اجرای مجــدد آن با نــام حذف یارانه های پنهــان، صحت ادعای «تری لیــن کارل» درباره دولتهــای نفتی را برایمان روشــن تر می کند و می توان این گونه نتیجه گیری کرد که در شرایط کنونی، اجرای چنین سیاســتی نه بــه خاطــر جلوگیری از تضییع حــق خانوارهای کم درآمد بلکه برای دســتیابی دولت بــه منابع درآمدی ســریع جهــت پوشــش کســری بودجــه و جبران دسترسی نداشــتن به منابــع ارزی حاصل از فروش نفت است.
تری لین کارل، نویســنده کتاب ارزشــمند و خواندنــی «معمای فراوانــی»، دولتهای نفتــی را با وجود تفاوتهای آشــکار در نوع رژیم، فرهنگ و موقعیت اســتراتژیک، دارای ترتیبات نهــادی و الگوی سیاســت عمومی فوقالعاده مشــابهی میداند. از نظر او، وابســتگی به نفت، این دولتها را به سمت تمرکزگرایی شدید نظام اداری آشــفته و غیرمنسجم هدایت میکند که نتیجه آن به شکل مخارج عمومی کنترل نشده ظاهر میشود. در چنین اقتصادهایی، متنوع کردن اقتصاد و اســتقلال از درآمد نفتی هرگز اتفــاق نمیافتد. بر این اساس، دولتهای نفتی در قبال بیثباتی درآمد صادرات نفــت، فوقالعاده آســیبپذیر هســتند و پیامدهــای منفی ایــن بیثباتی، همــواره گریبانگیر اقتصادشان است.
آنچــه کارل در کتــاب معمــای فراوانــی به آن اشــاره میکند، دقیقا حــال و روز اقتصاد نفتی ایران اســت. با اینکه کشــورمان سالهاســت در معرض نوسانات قیمت نفت قرار دارد، هیچگاه عزمی جدی برای اســتقلال از نفت و تقویت بنیــه تولید در بین تصمیمســازان اقتصادی ایجاد نشده است و تنها در حد شعار و اقدامات نمایشی به این مسئله پرداخته میشــود. این میزان وابستگی به تک محصول نفت، اقتصادمان را به شــدت شکننده و آسیبپذیر کرده و نوسانات درآمد ارزی ناشــی از فروش نفت، بودجه دولــت را در بســیاری از مقاطع زمانــی متأثر کرده اســت. امروز نیز که تحریمهــا امکان فروش نفت و دســتیابی به درآمدهای ارزی نفتی را مشکل کرده، بودجه دولت به شــدت تحت تأثیر قرار گرفته است. تجربه نشــان داده هر زمان دولت بــا تنگنای مالی مواجه میشــود، به دستکاری قیمتها در بازارهای تحت سیطره خود متوسل می شود و برای آماده شدن اذهان عمومــی نیز قبل از اقدام، به انواع و اقســام نمایشها و توجیههای به ظاهر علمی میپردازد تا به درآمد مدنظر خود در مدت زمان اندک دست یابد.
نمونه آن را در جهش چندبرابری نرخ ارز مشــاهده کردیــم که تبعات آن کل سیســتم اقتصادی را متأثر کرد. این بار نیز نوبت یارانههای انرژی رســیده است کــه در چند ماه اخیر زمزمههای آن در رســانهها به گوش میرسد و دلایلی نظیر توزیع ناعادلانه یارانهها و افزایش شــکاف طبقاتی، قاچاق بیرویه سوخت، افزایش شدت مصرف انرژی و مواردی از این دست، دولت را در اجرای این سیاســت همراهی میکنند.
در ادامه به موارد مغفول مانده سیاســت پیشنهادی پرداختــه و تلاش میشــود ابعــادی از موضوع که به طور کلی از نظر پیشــنهاددهندگان این سیاســت مغفول مانده است، بررسی شود.
ناکارآمدی های عرضه انرژی فراموش شده
اولیــن نکتــه در نقد پیشــنهاد افزایــش قیمت حاملهــای انــرژی آن اســت کــه در هیچیــک از تحلیلها و اســتدلالهای ارائه شده، به عرضه انرژی اشــارهای نشده و همه مشکلات ناشــی از بالابودن شدت مصرف انرژی، به سمت تقاضای انرژی نسبت داده شده اســت. به بیان دیگر، بخش عرضه انرژی و ناکارآمدیهــای آن به کلی از نظرها دور مانده؛ این در حالی اســت کــه بخش عمده انرژی در کشــور، پیش از مصرف و در پروســه تولیــد، انتقال و توزیع تلف میشــود. بر اســاس گزارش ترازنامــه انرژی در ســال ۹۵ معادل ۵۰۸ میلیون بشــکه نفت خام در پروســه تولید، انتقال و توزیع هدر رفته اســت. با توجه به اینکه بخش عمده شبکههای تولید و توزیع حامل های انــرژی در اختیار دولت اســت، هیچگاه شاهد اصلاح فرایندهای تولید انرژی و صرفهجویی در طــرف عرضه نبودهایم و همیشــه ناکارآمدی در مصرف به طرف تقاضا نسبت داده میشود.
روش فریبنده یک محاسبه
نکته مهــم بعدی، بحث محاســبه یارانــه پنهــان و مبنــا قرارگرفتــن ارز بــرای اندازهگیری آن اســت. دولت بــه بــرآورد هزینــه فرصت فــروش حاملهــای انرژی در خارج از کشــور پرداخته و همــه ایــن محاســبات و ادعاهای انجام شــده درباره میــزان یارانــه پنهــان، بــر اســاس متر و معیاری است کــه خود بیثبــات و متأثر از دســتکاریهای قیمتــی ارز اســت. به عبارتــی، جهش ســه برابری ارز، بــه جهش ســه برابری در یارانههــای پنهان انجامیده است. در واقع هر چقدر نرخ ارز بالاتر رود، گویی یارانه پنهان بیشتری به حاملهای انرژی داده شده اســت. با توجه به اینکه نرخ ارز در کشور ما تحــت تأثیر کســری بودجــه و بیانضباطیهای مالی دولت، هر چند وقــت یک بار با جهش همراه میشــود، نمیتواند متر و معیار شایان اتکایی برای این سنجش باشد و روشی فریبنده است.
خیال اضافه درآمدها واهی است
جنبه دیگری که به کلی در تحلیلهای طرفداران حذف یارانههــای به اصطلاح پنهــان نادیده گرفته شده، آن اســت که دولت در اقتصادی مانند اقتصاد ایران، بزرگترین مصرفکننده و ســرمایهگذار است. شــرایط تورمی ناشــی از آزادســازی قیمــت بدون بسترســازیهای لازم و اقدامات پیشینی، بیشترین اثر را بر دولت بزرگی مانند دولت ایران خواهد گذاشت.
بر اســاس مطالعهای که در دوره برنامه سوم انجام شــد، نشــان داده شــد به ازای هر یک واحد اضافه درآمــدی که برای دولــت از طریق شــوکدرمانی حاصل شــد، هزینههای مصرفی دولــت با ضریب ۱٫۲۴برابر و هزینههای ســرمایهای دولت ۱٫۴۶برابر افزایش یافت.
فشار بیشتر به تولید در شرایط رکود تورمی
مســئله مغفول دیگر، تولید اســت. در شرایطی که رکود تورمی بر کشــور حاکم است و بخشهای تولیدی-صنعتــی بــا انــواع هزینههــای مبادلــه غیرمتعارف مواجه هستند و جهش ارزی، سرمایه در گردش بنگاههای تولیدی را محدود کرده و بســیاری از واحدهای صنعتی با مشــکلات مالی دست و پنجه نــرم میکنند، شــوک قیمتی دیگــر میتواند بحران جدیــدی را رقم بزند. همچنین بــا محدودیت منابع پیش رو، نرخ ارز فعلی و شرایط تحریمی، واحدهای تولیدی چگونه میتوانند ماشــینآلات خود را به روز کنند و تکنولوژیهایی با انرژیبری کمتر وارد کنند.
معیشــت دهک اول وابستگی بیشــتری به یارانه انرژی دارد
نکته بعدی کــه در بحثهای اخیر نادیده گرفته شــده، بحث قیمتهای نسبی است. دولت با شعار کمک به اقشــار آســیبپذیر که امــروز بیش از هر زمان دیگــری تحت فشــارهای فزاینــده تورمی و بــیکاری قرار دارنــد، رهاســازی قیمتهــا را به عنــوان راهــکاری گریزناپذیر معرفی کرده و قیمــت انرژی را با مقیاس جهانی میســنجد؛ اما درباره درآمدها ســخنی به میان نمیآورد. زمانی کــه به اصلاح قیمتها اشــاره میشــود، باید درآمدهــا و هزینههــا هم زمــان مورد توجه قــرار گیرند و اصلاح طرف هزینــه بدون اصلاح طرف درآمد، فشــار هزینهای خانوارها را افزایش میدهد. گزارشــی که مرکز پژوهشهای مجلس در مهر ســال جاری منتشر کرده، نشان داده که با وجود آنکه ســهم دهــک اول از یارانه انرژی ۵٫۰۶ درصــد و از دیگــر دهکهــا کمتر اســت؛ اما نسبت یارانه انرژی به هزینه کل خانوار در این دهک با ۱۵درصد، بیشــترین مقدار را بــه خود اختصاص داده است. این نســبت برای دهک دهم پنج درصد اســت. این به آن معناســت که معیشت دهک اول وابستگی بیشتری به یارانه انرژی در مقایسه با دیگر دهکها دارد؛ بنابراین هرگونه جهشی در قیمتهای انرژی، بیشــترین اثرگذاری را در وضعیت معیشــت خانوارهای کمتوانتر خواهد گذاشت.
افزایش قیمت ها فقط بــه افزایش هزینه ها برای جامعه منجر خواهد شد
بــا توجه به اینکه در بین حاملهای انرژی تمرکز بیشــتری بر روی قیمــت بنزین وجــود دارد، باید بر ایــن نکته تأکید کــرد که قیمت بنزین در کشــور ما، یک قیمت کلیدی اســت. منظــور از قیمت کلیدی، قیمتی اســت که هر نوع تغییر در آن حتی به میزان انــدک، کل اقتصاد را متأثر میکند و اثرات مســتقیم و غیرمســتقیم وســیعی بههمراه خواهد داشــت. از این رو در تحلیل اثرات ناشی از افزایش قیمتهای کلیــدی بایــد جوانب احتیــاط را بیــش از هر زمان دیگــری مدنظر قــرار داد. به عبارتی در محاســبات تورم ناشــی از افزایش قیمت بنزین، باید تورم ناشی از هزینههــای غیرمســتقیم و انتظــارات تورمی هم لحاظ و بررســی شــود که در شــرایطی که به دلیل سیاستهای اشتباه دولت، بخشی از جمعیت کشور زیر خط فقر قرار گرفتهاند، آیا تحمل چنین فشــاری برای خانوارها امکانپذیر اســت یا خیر. در شرایطی
که نرخ تورم منتهی به شهریور ۴۲٫۷ درصد از طرف مرکز آمار اعلام شــده، فشار مضاعف به خانوارهای ضعیف به اســم حمایت از اقشــار کمدرآمد تا چه انــدازه قابل دفاع اســت. هرگونــه افزایش قیمت بنزین به ســرعت بر هزینههای حملونقل و متعاقبا کالاهای مصرفی اثر خواهد گذاشت. علاوه بر موارد ذکر شده، بیتوجهی به تولید خودروهای بیکیفیت داخلی که در مقایســه بــا اســتانداردهای جهانی، میزان مصرف بنزین بالایی دارند ( بر اســاس گزارش وزارت نفــت، متوســط مصــرف خودروهــا در صد کیلومتر در جهان معــادل ۵٫۵لیتر و در ایران ۱۰٫۷ لیتر است ) و همچنین ناوگان حملونقل ناکارآمد که امکان دسترســی راحت و ارزان را برای مردم فراهم نمیکند و نســبت دادن میزان مصــرف بالای بنزین صرفا بــه مصرفکنندگان دهکهای بالای درآمدی، تحلیلی ناقص و سطحی است. نکتــه فراموش شــده دیگر آن اســت که شــرط موفقیــت سیاســتهای قیمتی، امــکان جایگزینی روشهای پرمصرف با کم مصرف است و در صورت فقــدان چنین جایگزینی، افزایــش قیمتها فقط به افزایش هزینهها برای جامعه منجر خواهد شد.
رواج پدیده قیمت گذاری دلخواه
مســئله مهم بعدی که در اقتصــاد ایران اتفاق می افتــد و کمتــر بــه آن توجــه میشــود، پدیده قیمتگــذاری دلخــواه در غیاب نهادهــای کارآمد تنظیمگر بــازار اســت؛ بنابراین هرگونه دســتکاری قیمتــی، پدیــده قیمتگــذاری دلخــواه را بیــن عرضهکننــدگان کالاهــا و خدمــات رواج میدهد. پدیــدهای که درباره نرخ ارز هم شــاهد آن بودیم و قیمتهــا در برخی از اقلام کالایــی چندین مرحله افزایش یافت.
تجربه هدفمندسازی یارانه بازبینی شود
بحث دیگــر بهره نگرفتن از نتایــج تجربه اجرای قانون هدفمندی یارانهها در ســالهای اخیر است. انتظــار مــیرود زمانــی که یک تجربه نزدیک در این زمینه وجود دارد، ابتــدا نتایج و پیامدهای آن بررسی شــود و در صورت توافق بر موفقیــت آن با توجه به نتایج حاصل شــده، افزایــش قیمــت حاملهای انرژی در دســتور کار قــرار گیرد؛ امــا چنانچــه نتایج به دست آمده با آنچه وعده داده شده بود، فاصله معنادار داشت، دولــت ملزم بــه ارائــه تحلیل چرایی شکســت چنین سیاستی اســت و تا پیــش از ارائه دلایل شکست، اقدام مشابه در این زمینه نشانه بیتدبیری دولت به هدف کسب درآمد خواهد بود.
ناکامی دولت در شناسایی صحیح گروه های هدف
مروری اجمالی بــر عملکرد قانــون هدفمندی یارانه ها گویای آن اســت که طی ســال های ۱۳۸۹ الی ،۱۳۹۴ســهم مقرر در ایــن قانون برای مصارف ) ۵۰درصد برای کمک به خانوارها، ۳۰درصد برای کمک به تولید و ۲۰درصد بــرای جبران هزینه های دولــت)، در هیچ یــک از ســال های اجــرای قانون رعایت نشــد. ناکامــی دولت در شناســایی صحیح گروههای هدف موجب شــد در این دوره حدود ۸۷ درصد از کل مصارف هدفمندســازی یارانه ها برای کمک بــه خانواده ها مصرف شــود و تنها حدود دو درصــد از منابع بــه تولید اختصاص یابــد. با توجه به اینکه مزیت نســبی تولیدات کشــور بر پایه انرژی اســت، افزایــش قیمتهــا و عدم پرداخت ســهم تولیــد، تولیدکننده را با تنگنایی جــدی مواجه کرد.
طبق آمارهــای ترازنامه انرژی، طــی اجرای قانون هدفمنــدی، روند مصرف ســرانه کل مصرف نهایی انــرژی، روندی صعودی بوده؛ به طوری که در ســال ۸۹ این شــاخص معادل ۱۳٫۹۴بشکه معادل نفت خام بوده که در ســال ۱۳۹۵به ۱۴٫۷۹رسیده است.
شــدت مصرف انرژی نیز از ۰٫۱۷بشکه معادل نفت خام در ســال ۸۹به ۰٫۱۸در سال ۹۵رسیده است. در بخش تولیــدات صنعتی نیز افزایش قیمت ها به اصلاح ساختار تولید نینجامید؛ بهطوری که بر اساس آمارهــای مرکز آمــار ایران، ســرانه مصرف انــرژی در کارگاه های صنعتــی ۱۰نفر کارکن و بیشتر، روند صعودی داشــته و از ۱۳هزار و ۸۰۸ بشــکه معادل نفت خام در سال ۸۹ به ۱۹هزار و ۴۶۲ در ســال ۹۵افزایش نشان داده اســت. این افزایش در حالی اســت که بر اســاس آمارهای حســابهای ملی بانک مرکزی، روند رشــد تولیــد بخش صنعت در این دوره در بیشــتر ســالها کاهشی و حتی منفی بوده اســت. این روند نشــان میدهد که در غیاب بسترســازی های لازم و ارائه یک برنامه عملیاتی و زمانبندی شده برای کمک به تولید در جهت به روزرســانی تجهیزات و تکنولوژیهای صنعتی، بخش صنعت قادر به به کارگیــری تکنولوژیهای با مصرف کم انرژی همــگام با افزایش قیمتها نیســت.
جایگزین کــردن ماشــینآلات و تجهیزات در واحدهای تولیدی، زمان بر و سرمایه بر است و با صدور فرمان قیمتی، نمیتوان انتظار بهبود عملکرد در مصــرف انرژی را داشــت. درخصوص بنزیــن نیــز با وجــود جهش قیمت، شــاهد رشــد مصــرف بودهایم و فرضیه افزایــش قیمت منجر به کاهش مصرف میشود، رد میشود. مشکل آلودگی هــوا نیز همچنان به قوت خود باقی اســت. اجرای سیاســت هدفمندی بدون فراهم کــردن پیشنیازها و رعایــت الزامــات آن، دســتاوردهایی را که مورد انتظار بود در پی نداشــت و اجــرای مجدد آن با نام حــذف یارانههای پنهان، صحت ادعــای ترین کارل درباره دولتهای نفتی را برایمان روشــنتر میکند و میتــوان این گونه نتیجهگیری کرد که در شــرایط کنونی اجرای چنین سیاستی نه به خاطر جلوگیری از تضییع حق خانوارهای کم درآمد که برای دســتیابی دولت به منابع درآمدی ســریع برای پوشش کسری بودجه و جبران عدم دسترسی به منابع ارزی حاصل از فروش نفت است. بنابراین پیشنهاد میشود دولت بهجای اجرای سیاستی که معیشت خانوارها را متأثر میکند، بهدنبــال راهکارهای دیگری برای کســب درآمد در شرایط خطیر فعلی باشد.
تــا زمانــی کــه کنتــرل پیشــگیرانه از رویههای فســادآلود در دســتور کار دولتمردان قــرار نگیرد، عطــش بیپایان دولت برای کســب درآمد از طریق دستکاریهای قیمتی پایان نخواهد داشت. بنابراین ابتدا باید عزمی جدی برای کنترل فساد در دستور کار حاکمیت باشد. شوکهای قیمتی یکی از کانونهای فســاد و ایجاد نابرابــری در هر اقتصادی به شــمار میروند و گروههای ذی نفع، دولت را در این مســیر همراهی میکنند. در کنــار مبــارزه اصولی بــا فســاد، حرکت به سمت مالیات بر عایدی ســرمایه و اهتمام بر اخذ کارآمــد مالیات بــر ثروت، میتواند بخشــی از نیاز درآمدی دولت را رفع کند. متأســفانه در کشور ما فعالیتهایی که بهطور شفاف عمل میکنند مانند فعالیت های تولیدی، بیشــتر مورد اصابت مالیات هستند، اما فعالیتهایی نظیر دلالی و فعالیتهای ســوداگرانه از نگاه نظام مالیاتی مغفولند. مالیات بر عایدی سرمایه علاوه بر اینکه درآمدهای مالیاتی دولت را افزایــش میدهد، سیســتم پاداش دهی را نیــز در جهــت فعالیتهــای مولــد تقویــت میکنــد. همچنیــن مالیات بر ثروت ســهم اندکی از درآمــد مالیاتی دولت را شــامل میشــود که با برنامهریزیهای دقیق میتواند درآمدهای مالیاتی دولت را افزایش دهد. از سوی دیگر چنانچه دولت به دنبــال رفع نابرابریهاســت، مالیــات بر ثروت همانطور که توماس پیکتی به آن اشــاره میکند، یکی از روش های مطلوب است.
راهکار اساســی دیگــر، بازنگــری در هزینه های دولت و کاهش هزینه های غیرضرور اســت. دولت میتوانــد با یک بازنگری اصولی در هزینههای خود، بخشــی از منابع مورد نیــازش را آزاد کند. همچنین بازآرایی جدی ساختار هزینههای شرکتهای دولتی که کنترل و نظارتی نیز بر آنها وجود ندارد و تناســبی بین بازدهی و هزینههایشان نیست، میتواند راهکار دیگر پیش روی دولت برای آزادسازی منابع باشد.
بحث بعدی نظــارت دقیق بــر توزیع دلارهای محدود برای واردات اســت. در شــرایط فعلی که دولت بــا محدودیت منابع مواجه اســت، به لزوم بایــد از واردات کالاهــای غیرضــرور جلوگیری به عمل آورد و در برابر چانهزنیهای گروههای قدرت مقاومت کرد.
راهکارهای غیرقیمتــی در زمینه اصلاح مصرف انرژی نیز نســبت به دســتکاری قیمتی در شرایط اقتصــادی فعلی، در اولویت اســت. قانون مدیریت کارایی انرژی میتواند در این زمینه راهگشــا باشــد. روشهــای غیرقیمتــی اصلاح مصــرف انرژی، هم اشتغالزا هستند و هم به حفظ محیط زیست کمک میکنند و هم به واسطه کاهش مصرف، هزینههای دولت را کاهش میدهند.
در پایــان تأکید بر این نکته ضروری اســت که در شــرایط فعلی اعمال هرگونه سیاستی که شرایط را برای قشــر محروم جامعه وخیمتر کند، میتواند به گسست بیشــتر بین جامعه و دولت بینجامد و عدم اعتماد جامعه را به سیاستگذاران افزایش دهد. در شرایط ایجاد عدم اعتماد، مردم در اجرای سیاستها با دولت همراهــی لازم را نمیکننــد و از اثرگذاری سیاست ها کاسته می شود.
*کارشناس ارشد اقتصادی
منبع: روزنامه شرق ۸ آبان ۱۳۹۸
