خانه / تحلیل ها / بودجه ۱۳۹۹، صندوق توسعه ملی و پرسش‌های بی پاسخ

بودجه ۱۳۹۹، صندوق توسعه ملی و پرسش‌های بی پاسخ

حسین رجب پور

تامین مالی گلوگاه تولید

از جمله گلوگاه‌های فعالیت‌های صنعتی مسئله «تامین مالی» است. در واقع ایده‌های کارآفرینان برای تبدیل شدن به طرح‌های عملی با مانعی به نام کمبود «سرمایه» روبرو است. از آنجا که «منابع داخلی» و پس اندازهای کارآفرینان ممکن است کفاک سرمایه لازم برای راه‌اندازی فعالیت تولیدی جدید را ندهد، مسئله تامین مالی دارای اهمیت می‌شود.

اگرچه تامین مالی یکی از گلوگاه‌های توسعه بویژه توسعه صنعتی است، اما فشارهار ناشی از اقتصاد تورمی و ساختار نفتی عطش بسیار بالایی برای تصاحب منابع به وجود میآورد که یک پیامد آن جیره بندی منابع بانکی و عدم دسترسی تولیدکنندگان به این منابع است. تورم، به عایدی سرمایه‌ای دارایی‌ها انجامیده و دسترسی به اعتبارات می‌تواند واسطه خرید و سوداگری این دارایی‌ها باشد. همچنین ساختار نفتی اقتصاد ایران بخصوص در دوره‌های رونق با بودجه‌های انبساطی و تسهیل واردات، تقویت تجارت و واسطه‌گری را بدنبال دارد که در آن زمان، دسترسی به اعتبارات موجب افزایش سرمایه در گردش تاجران و افزایش سودآوری در یک بازه کوتاه (دوره خرید و فروش) را دارد.

ماحصل اینکه، اثر ساختارهای تورمی و نفتی بر تامین مالی، خود را در عطش بسیار بالا برای دسترسی به اعتبارات (نقدینگی) نشان می‌دهد و اینجا جایی است که در صف انبوه متقاضیان وام، حتی با بالارفتن نرخ سود، صرفاً بخش صنعتی (تولیدکنندگان) از صف متقاضیان نقدینگی خارج شده و هنوز سفته بازان و سوداگران حاضرند با نرخ‌های بالاتر به این منابع دسترسی پیدا کنند. بنابراین برای تسویه این صف متقاضیان باید راهی دیگر جست، راهی که منابع را به سمت فعالیت‌های اولویت‌دار (از نظر ملی) هدایت کند. ایجاد نهادهایی مانند «صندوق توسعه ملی» یکی از راه‌هایی است که حداقل منابع اعتباری عمومی با اولویت‌های ملی واگذار شود.

صندوق توسعه ملی و عطش دستیابی به منابع

«صندوق توسعه ملی» از جمله نهادهای اعتباری و توسعه‌ای کشور است که نقش تامین مالی فعالیت‌های تولیدی را نیز در کنار نقش‌های دیگرش برعهده دارد. در واقع برای شکل‌گیری «حساب ذخیره ارزی» و سپس «صندوق توسعه ملی» در مسیر ورود و سهم‌بری از درآمدهای نفتی، دلایلی از جمله جلوگیری از تاثیرپذیری اقتصاد ایران از شوک‌های نفتی، حفظ درآمدهای نفتی به عنوان سرمایه‌های بین نسلی برای نسل‌های آتی، و دست آخر تامین مالیِ ارزی طرح‌های توسعه‌ای ذکر شده است. مسئله چیرگی بر گلوگاه تامین مالی همچنین موجب شده است تا تسهیلات این نهاد با نرخی کمتر از نرخ سود بازار اعطا شود.

همچنان که گفته شد، این نرخ ترجیحی صف طویل متقاضیان را بدنبال خواهد آورد که خود «اولویت‌بندی» متقاضیان و غربالگری آنها را بخشی مهم از هر گونه فرایند اعطای تسهیلات می‌‌سازد. از همین رو به نظر می‌رسد که صندوق توسعه ملی اگر هدف تسهیل تامین مالی توسعه را دنبال می‌کند، می‌باید تسهیلات‌دهی خود را تابع «استراتژی توسعه صنعتی» سازد. این درحالی است که در دو دهه گذشته، علی‌رغم وجود حکم تدوین استراتژی در اسناد برنامه‌های چهارم تا ششم، این مهم مغفول مانده است. در عمل باتوجه به فقدان استراتژی توسعه صنعتی، اولویت‌های کلی تسهیلات صندوق در اساسنامه آن مشخص شده‌اند. اولویت‌هایی مانند تبصره ۲ بند خ (مصارف صندوق) که صرفاً طرح‌های دارای درآمدهای ارزی را واجد صلاحیت دریافت تسهیلات دانسته است.

اما به نظر می‌رسد که در سال‌های اخیر، حتی همین سطح اولویت‌بندی در تسهیلات صندوق نیز رعایت نشده است. اصلاحات بعدی که توسط هیات امنای صندوق اعمال شده است، اعطای تسهیلات ریالی از سوی صندوق را نیز مجاز دانسته و دامنه تسهیلات اعطایی را به مواردی مانند «سرمایه در گردش» (که تسهیلاتی توسعه‌ای محسوب نمی‌شود) نیز گسترش داده است.

اما از منظر نحوه عملکرد صندوق نیز در سال‌های گذشته توجه به دو مسئله حائز اهمیت است. اول اینکه با توجه به گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس[i]، این صندوق از ابتدای تاسیس تا سال ۱۳۹۷ بیش از ۱۰۰ میلیارد دلار ورودی داشته است که سهم بخش خصوصی، عمومی غیردولتی و تعاونی از آن فقط ۱۹ میلیارد دلار بوده است. بنابراین منابع این صندوق دولتی چندان در اختیار بخش‌های غیردولتی قرار نگرفته است. دوم اینکه باتوجه به همان گزارش حداقل نیمی از تسهیلات صندوق ارزی و نزدیک به نیمی از تسهیلات ریالی صندوق در قالب تکالیف بودجه‌ای و سایر برداشت‌ها و خارج از سازوکار اساسنامه صندوق پرداخت شده است. درواقع به نظر نمی‌رسد که برداشت از صندوق حتی چندان با همان اولویت‌بندی ناقص صندوق هم همخوانی داشته باشد.

برداشت‌های بودجه‌ای از صندوق توسعه ملی

نگاهی دقیق‌تر به نحوه تصویب تکالیف بودجه‌ای برداشت از صندوق وجه دیگری از مسئله را مشخص می‌سازد. تکالیف بودجه‌ای برای صندوق توسعه ملی معمولاً در قالب تبصره ۴ بودجه‌ها و بعضاً در میان برخی تبصره‌های دیگر وجود دارد، این درحالی است که تعدد موارد بهره برداری از بودجه در این تبصره در سه سال گذشته منجر به ایجاد جدول برداشت‌ها در پیوست این تبصره شده است.

طرح‌های مصوب (در پیوست تبصره ۴ بودجه) ۱۳۹۷ ۱۳۹۸[ii] ۱۳۹۹
طرح های آبیاری تحت فشار، کم فشار و سامانه های نوین آبیاری[iii] ۳۰۰ ۱۵۰ ۱۵۰
بهبود محیط زیست، آبخیزداری و ساماندهی پسماندهای کشور[iv] ۲۰۰۰ ۱۵۰ ۱۵۰
مقابله با ریزگردها در کشور و رفع مشکل برق خوزستان[v] ۱۵۰ ۱۵۰ ۱۵۰
تقویت بنیه دفاعی (در ردیف های مربوطه در جدول شماره ۷ اعمال گردید) ۱۳۰۰ ۱۵۰۰ ۲۰۰
سازمان صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران ۱۰۰ ۱۵۰ ۱۵۰
طرح های آبرسانی روستایی و توسعه شبکه های آن ۳۰۰ ۱۵۰ ۱۵۰
کمک به ساماندهی بافتهای فرسوده و بازسازی مناطق آسیب دیده از زلزله ۱۰۰
 تولید واکسن سینه پهلو (پنوموکوک) و عفونت کودکان (روتاویروس)در کشور. ؟[vi]
تجهیزات آزمایشگاهی و کارگاهی دانشگاه های وزارت علوم، تحقیقات و فناوری و دانشگاه های وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی برای اهداف آموزشی ۴۰ ۵۰
طرحهای نوآورانه جهاد دانشگاهی ۱۵ ۱۵۰
طرح‌های نوآورانه معاونت علمی و فناوری رییس جمهور ۷۰ ۷۰
پایداری و ارتقای کیفی آب شرب شهرهای پرتنش ۵۰ ۱۵۰
افزایش سرمایه دولت در صندوق ضمانت صادرات ۱۰۰
رفع مشکلات حاد پسماندها ۱۰۰
شرکت های دانش بنیان در استان ها ۱۰۰
حمل و نقل ریلی برون شهری (ترانزیت) ۱۳۰
کارخانه‌های نوآوری ۵۰

ماخذ: یافته‌های گزارش

همچنان که این جدول نشان می‌دهد، برخی از طرح‌ها یا دستگاه‌ها بصورت سالانه در فهرست استفاده از تسهیلات ارزی صندوق توسعه ملی قرار داشته‌اند. باتوجه به گزارش مرکز پژوهش‌ها که نشان می‌دهد از منابع مسدود شده صندوق برای طرح‌های بودجه ۱۳۹۷، حدود ۹۹ درصد پرداخت نیز شده است! می‌توان اینگونه برآورد کرد که منابع ذکر شده در این طرح‌ها را باید قطعی تلقی کرد. حال سوال اینجاست که چگونه یک طرح برای چند سال می‌تواند از منابع صندوق برداشت کند و اصلاً عملکرد این طرح‌ها در هنگام درخواست بودجه به مجلس ارائه شده است؟ آیا وقتی طرحی برای چند سال از مجلس تسهیلات ارزی دریافت می‌کند نباید عملکرد خود را نیز به همراه بودجه تقدیم مجلس کند؟

نکته دوم اینکه فهرست طرح‌های برداشت کننده از منابع ارزی صندوق توسعه ملی، همچنان که تحریم‌های بین المللی افزایش یافته، بیشتر شده است! یعنی در حالی که مدیریت منابع ارزی در دوران تحریم، اهمیت روزافزون می‌یابد، مواردی مانند تسهیلات ارزی به کارخانه‌های نوآوری به فهرست طرح‌ها افزوده شده است. اینکه کارخانه‌های نوآوری (که نقش دولت در آنها بیشتر تهیه زیرساخت است) چطور به تسهیلات ارزی نیاز دارند، البته در جای خود نیز نیاز به بررسی بیشتر دارد.

ماخذ: یافته های گزارش

به نظر می‌رسد بخش مهمی از این تسهیلات نیز در سال‌های گذشته سهم وزارت دفاع، نیرو، جهاد کشاورزی و صدا و سیما بوده است. باتوجه به اینکه برداشت از صندوق برای برخی پروژه‌ها (در لایحه بودجه ۱۳۹۷) به برخی احکام برنامه‌های توسعه منوط شده است، نگاه به این احکام لازم است: اختصاص منابع به وزارت دفاع باتوجه به ماده ۱۰۶ قانون برنامه ششم توسعه صورت گرفته است، این ماده حکم می‌کند که «دولت حداقل ۵% از منابع بودجه عمومی و اختصاصی خود را به عنوان سهم تقویت بنیه دفاعی در ردیف‌های تقویت بنیه دفاعی در بودجه سالانه کشور اختصاص دهد.». اختصاص منابع به صدا و سیما نیز به ماده ۹۳ قانون برنامه ششم توسعه ارجاع داده شده است. در این ماده نیز «دولت مکلف است از ابتدای اجرای قانون برنامه در قالب بودجه سنواتی، سهم خود در تامین بودجه سازمان صداوسیما را حداقل به میزان هفت دهم درصد (۷/.%) بودجه عمومی دولت لحاظ و تخصیص دهد. برداشت‌ها برای طرح‌های زیست محیطی نیز باتوجه به ماده ۳۵ قانون برنامه ششم توسعه صورت گرفته است که تبصره آن قانون نیز حکم می‌کند که ۸۵% منابع اعطا شده به صورت بلاعوض باشد، بنابراین در یک نگاه می‌توان گفت که حتی در مواردی که برداشت از صندوق باتوجه به احکام برنامه ششم توسعه صورت گرفته است، این احکام مربوط به برداشت از بودجه عمومی بوده و نوعی برداشت غیررسمی دولت از صندوق بوده و منطق آوردن این طرح‌ها در ذیل تبصره‌ای که به اعطای تسهیلات به بخش‌ها می‌پردازد نامشخص است، همچنین اعطای منابع ارزی به طرح‌هایی که به بودجه ریالی نیاز دارند، ابهام دیگری در منطق این پرداخت‌ها است.

صندوق توسعه ملی، صندوق تامین اعتبار یا خزانه ذخیره دولت؟!

به نظر می‌رسد گرچه از جمله وظایف صندوق توسعه ملی پیشبرد اهداف توسعه‌ای کشور است اما نحوه برداشت‌ها انطباق بسیار کمی با اهداف پیش گفته دارد. صرفنظ از برداشت‌های بودجه‌ای که در قالب تبصره تامین اعتبار در بودجه صورت گرفته و صرفاً برداشت از صندوق را در قالب طرح توسعه گنجانده است! اینکه در فضای دوران تحریم، فهرست «طرح‌های نوآوری» و مواردی از این دست به فهرست موارد استفاده از صندوق اضافه شده، بدون اینکه اطلاعات مربوط به این طرح‌ها در دسترس عموم قرار داشته باشد، مسئله دیگری است که کارکرد «تامین مالی» صندوق را با ابهام روبرو می‌سازد.

در نگاه کلان‌تر می‌توان گفت تا زمانی که اهداف رسمی و نوشته‌ شده تاثیرگذاری اندکی بر تصمیم‌گیری درباره تخصیص منابع در عمل داشته و تا هنگامی که واگرایی‌های اینچنین عمیق میان اهداف اعلامی و عملکرد وجود داشته باشد، هر نوع سیاست‌گذاری بدون تمرکز بر سازوکارهای اجرایی کردن تصمیمات، سیاستی بی‌فایده خواهد بود.

منبع: اعتماد، ۱۵ بهمن ۱۳۹۸

[i] . مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی (۱۳۹۸)، « بررسی گزارش مصارف ارزی و ریالی صندوق توسعه ملی تحلیلی بر مصارف غیرمنطبق با اساسنامه»، مسلسل ۱۶۵۵۵

[ii] . ارقام تسهیلات ارزی بودجه ۱۳۹۸ و ۱۳۹۹ با عنوان «تا سقف» آورده شده است.

[iii] . این طرح در لایحه بودجه ۱۳۹۸ و ۱۳۹۹ با عنوان « طرحهای آبیاری تحت فشار و نوین» ذکر شده است.

[iv] . این طرح در لایحه بودجه ۱۳۹۸ و ۱۳۹۹ با عنوان « آبخیزداری و آبخوانداری» ذکر شده است.

[v] . این طرح در لایحه بودجه ۱۳۹۸ و ۱۳۹۹ با عنوان «مقابله با اثرات مخرب ریزگردها و تاثیر آن بر شبکه های برق» ذکر شده است.

[vi] . این بند در لایحه بودجه ۱۳۹۷ نبوده است و در قانون بودجه ۱۳۹۷ هم رقم آن ذکر نشده است.

پاسخی بگذارید

نشانی ایمیل شما منتشر نخواهد شد.